Die neuen Richtlinien für die Umweltverträglichkeitsprüfung im Straßenbau (RUVP)

Eingereicht am 02. 11. 2020, angenommen am 18. 11. 2020

1 Einleitung

Das bundesdeutsche Recht der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) ist mit dem am 28. Juli 2017 in Kraft getretenen Gesetz zur Modernisierung des Rechts der Umweltverträglichkeitsprüfung an die neuen Anforderungen der UVP-Änderungsrichtlinie 2014/52/EU angepasst worden. Wesentlich geändert wurden unter anderem die Regelungen zur Feststellung der UVP-Pflicht und zu den Unterlagen des Vorhabenträgers für die UVP. Während bisher keine spezifische Berichtsform für die UVP-Unterlagen des Vorhabenträgers gesetzlich vorgegeben war, ist gemäß § 16 UVPG nun ein zusammenhängender, in sich geschlossener UVP-Bericht zu erstellen. Dabei sind die Anforderungen, die an die Unterlagen des Vorhabenträgers zur UVP gestellt werden, in der neuen Anlage 4 zum UVPG deutlich umfassender und detaillierter als bisher gefasst. Als wichtige neue Anforderungen zu nennen sind Angaben zu Auswirkungen infolge von schweren Unfällen und Katastrophen, Auswirkungen auf das globale Klima (Treibhausgasemissionen und Treibhausgassenken), Aspekte der Klimaanpassung sowie die Überwachung von Umweltauswirkungen. Aufgrund dieser neuen und detaillierteren rechtlichen Anforderungen ist zukünftig besondere Sorgfalt bei der Erstellung eines UVP-Berichts geboten. Nicht ohne Grund fordert § 16 Abs. 7 UVPG spezifische Maßnahmen zur Gewährleistung einer ausreichenden fachlichen Qualität des UVP-Berichts.

Wie auch für andere Vorhabentypen besteht für den Bereich des Straßenbaus die Notwendigkeit, das bestehende Regelwerk zur UVP an die Neuregelungen des UVPG anzupassen. Dazu wurde im Rahmen der Arbeiten des Arbeitskreises 2.9.3 „UVP in der Straßenplanung“der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen (FGSV) von der Bundesanstalt für Straßenwesen (BASt) ein FE-Vorhaben zur „Weiterentwicklung und Konsolidierung des Regelwerks zur Umweltverträglichkeitsprüfung im Straßenbau“ (FE 02.0386 / 2015 / LRB) vergeben (die Zusammensetzung des FGSV-Arbeitskreises steht unter Webcode NuL2231 zur Verfügung). Ziel des FE-Vorhabens war die Erarbeitung eines Entwurfs für neue Richtlinien für die Umweltverträglichkeitsprüfung im Straßenbau (RUVP). Diese neuen Richtlinien sollen einerseits bei der Anwendung der neuen Regelungen des UVPG unterstützen und andererseits die verschiedenen, historisch gewachsenen Arbeitshilfen im Straßenbau in einem Regelwerk zur UVP bündeln.

Die Bearbeitung des FE-Vorhabens erfolgte durch die Planungsbüros Bosch & Partner sowie Froelich & Sporbeck und wurde vom FGSV-Arbeitskreis 2.9.3 intensiv begleitet. Der vorliegende Entwurf wird in einem nächsten Schritt im Rahmen einer Bund-Länder-Beteiligung weiter konsolidiert. Der vorliegende Beitrag gibt einen Überblick über die wesentlichen Inhalte des Richtlinienentwurfes.

2 Überblick zu den Inhalten der RUVP

Die neuen Richtlinien für die Umweltverträglichkeitsprüfung (RUVP) für Bundesfernstraßen sollen umfassend Auskunft geben über die Durchführung der UVP in Planungs- und Zulassungsverfahren zu Bundesfernstraßen. Sie sollen dabei alle Verfahrensebenen und Prüfschritte der UVP einschließlich der Feststellung der UVP-Pflicht erfassen. Dies schließt auch die Untersuchung räumlicher Trassenvarianten im Rahmen einer Umweltverträglichkeitsstudie (UVS) ein. Die RUVP bezieht sich sowohl auf die Ebene der Vorplanung, die in der Regel in ein Raumordnungs- oder Linienbestimmungsverfahren mündet, als auch auf die Ebene der Genehmigungsplanung mit anschließender Planfeststellung. Maßgeblich ist dabei die Perspektive der Straßenbauverwaltung als Vorhabenträgerin, sodass sich die RUVP primär auf die Erstellung der Antragsunterlagen zur UVP bezieht.

Die RUVP soll zugleich bestehende Richtlinien, Merkblätter oder Hinweise vom Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) und der FGSV zu UVP-relevanten Fragen widerspruchsfrei zusammenführen und vereinfachen. Dabei sind der aktuelle Stand des UVPG sowie die aktuelle Rechtsprechung zugrunde zu legen. Mit der RUVP zu aktualisieren und zu ersetzen sind insbesondere folgende Papiere:

• BMV (1995): Musterkarten für Umweltverträglichkeitsstudien im Straßenbau;
• FGSV (2001): Merkblatt über die Umweltverträglichkeitsstudie (MUVS 2001);
• FGSV (2005): Hinweise zur Prüfung der UVP-Pflicht von Bundesfernstraßenvorhaben;
• BMVBS (2009): Richtlinien für die Erstellung von UVS im Straßenbau (RUVS) mit Musterkarten UVS. Entwurf, sowie
• FGSV (2015): Hinweise für die UVP-Unterlagen zum straßenrechtlichen Genehmigungsverfahren. Entwurf.

Die Vorgaben der RE 2012 (BMVBS 2012) bilden einen weitergehenden Rahmen, dem, soweit möglich, Rechnung getragen werden soll. Die RUVP enthält dazu nach derzeitigem Stand die in Abb. 2 dargestellten inhaltlichen Bausteine und die in Abb. 3 gelisteten Arbeitshilfen. Eine zentrale Arbeitshilfe ist dabei die Arbeitshilfe 11, die in insgesamt sieben Teilen (Arbeitshilfen 11.1 bis 11.7) für alle Schutzgüter Kriterienlisten, Bewertungsmaßstäbe und weitergehende Erläuterungen zur Beschreibung und Bewertung der Schutzgüter in UVS und UVP-Bericht enthält. Durch diese Bündelung konnte gegenüber den bisherigen Arbeitshilfen insgesamt eine deutliche Straffung der Arbeitshinweise erreicht werden. Aufgrund der Fülle der Themen umfasst der RUVP-Entwurf zusammengenommen 300 Seiten, wobei etwa die Hälfte auf die Arbeitshilfen entfallen.

3 Feststellung der UVP-Pflicht

Die Feststellung der UVP-Pflicht entscheidet über die Frage, ob ein Zulassungsverfahren mit oder ohne Öffentlichkeitsbeteiligung durchgeführt wird. Der Arbeitsschritt hat somit verfahrenslenkenden Charakter. Besteht keine UVP-Pflicht, ist eine Plangenehmigung oder – in Fällen des § 74 Abs. 7 und des § 76 Abs. 2 VwVfG – ein Verzicht auf Plangenehmigung oder Planfeststellung möglich. Ist die UVP-Pflicht zu bejahen, ist in aller Regel ein Planfeststellungsverfahren erforderlich.

Der RUVP-Entwurf gibt nicht nur Hinweise zu den verschiedenen Fallgruppen der UVP-Pflicht, sondern auch zu der Frage, in welchen Fällen eines Straßenbauvorhabens gar nicht von einem Neubau, Ausbau oder einer Änderungsmaßnahme, sondern von einer Unterhaltungsmaßnahme – und damit nicht von einem potenziell UVP-relevanten Projekt im Sinne des UVPG – auszugehen ist.

Anlage 1 zum UVPG wurde mit der Novellierung von 2017 nicht geändert. Die Frage, in welchen Fällen Ausbau- beziehungsweise Änderungsvorhaben an Bundesfernstraßen nicht dem Begriff des „Baus“ im Sinne der Nr. 14.3 der Anlage 1 zum UVPG entsprechen und damit als Änderungsvorhaben einer UVP-Vorprüfung gemäß § 9 UVPG unterliegen, stellt sich daher in gleicher Weise wie bisher. Mit dem RUVP-Entwurf wird vorgeschlagen, dies im Grundsatz bei allen Projekten anzunehmen, die nicht im Bedarfsplan enthalten sind, da sie nicht kapazitätserweiternd sind. Solche Vorhaben an Bundesautobahnen sind somit als Änderungsvorhaben im Sinne des § 9 UVPG zu klassifizieren und anhand einer allgemeinen Vorprüfung auf ihre UVP-Pflicht zu prüfen. Dies betrifft insbesondere

• den Um- und Ausbau von Knotenpunkten (soweit es sich nicht um größere Knotenpunkterweiterungen handzu deelt, die als Bedarfsplanmaßnahmen auch kapazitätserhöhend sein können),
• den Neubau oder Um- und Ausbau einer Anschlussstelle,
• den Anbau von Seitenstreifen (soweit nicht als Bedarfsplanmaßnahme kapazitätserweiternd),
• den räumlich begrenzten Bau eines zusätzlichen Fahrsteifens, etwa in Steigungsstrecken,
• den Neubau oder Um- und Ausbau einer Tank- und/oder Rastanlage oder einer sonstigen Anlage des ruhenden Verkehrs sowie
• Maßnahmen zur Wiedervernetzung von Lebensräumen an bestehenden Bundesstraßen.

Ein Schwerpunkt der inhaltlichen Erläuterungen zur Feststellung der UVP-Pflicht im RUVP-Entwurf liegt bei den Inhalten und der Form der UVP-Vorprüfung. Anknüpfend an die Hinweise zur Prüfung der UVP-Pflicht von Bundesfernstraßenvorhaben der FGSV von 2005 enthält der RUVP-Entwurf auch ein aktualisiertes Formblatt für die UVP-Vorprüfung. Das Formblatt legt Wert auf vermehrte textliche Beschreibung beziehungsweise Begründung der für die Vorprüfung relevanten Merkmale, denn die §§ 5 Abs. 2 sowie 7 Abs. 7 UVPG fordern entsprechende inhaltliche Ausführungen.

Eine wichtige Rolle bei UVP-Vorprüfungen zu Straßenbauvorhaben spielen naturschutzrechtliche Belange. Dabei ist zu beachten, dass nach der einschlägigen Rechtsprechung des BVerwG die Frage, ob ein erheblicher Eingriff im Sinne des § 14 Abs. 1 BNatSchG auch erheblich im Sinne des § 7 UVPG ist, eine an dem Zweck der Vorprüfung, den Kriterien der Anlage 3 zum UVPG sowie am maßgeblichen Fachrecht orientierte wertende Betrachtung möglicher Umweltauswirkungen voraussetzt. Geplante Kompensationsmaßnahmen spielen in der Vorprüfung nur im Hinblick auf die (gleichartige) Wiederherstellbarkeit/Ausgleichbarkeit von Funktionen des Naturhaushaltes und des Landschaftsbildes eine Rolle. Die Möglichkeit des Eintretens von artenschutzrechtlichen Verbotstatbeständen gemäß § 44 Abs. 1 BNatSchG ist im Grundsatz als erhebliche Umweltauswirkung im Sinne des § 7 UVPG zu werten und bringt eine UVP-Pflicht mit sich. Vorgezogene Ausgleichsmaßnahmen (CEF) im Sinne von § 44 Abs. 5 BNatSchG können aber Umweltauswirkungen im Sinne von § 7 Abs. 5 UVPG ausschließen, sodass mit solchen Maßnahmen auch die UVP-Pflicht vermieden werden kann.

Schon länger in der Diskussion ist die Frage, ob die UVP-Vorprüfung auch auf der Grundlage einer FFH-Verträglichkeitsprüfung die UVP-Pflicht vereinen kann. Berührt ist hier die Frage der Prüftiefe einer UVP-Vorprüfung. Der Entwurf der RUVP geht in der aktuellen Fassung davon aus, dass in einfach gelagerten Fällen die Notwendigkeit einer FFH-Verträglichkeitsprüfung noch nicht zwingend eine UVP auslöst, obwohl die Planfeststellungsrichtlinie Straße 2019 hier strenger ist.

Kumulierende Vorhaben im Sinne des § 10 UVPG sind bei Straßenbauvorhaben nur in Ausnahmefällen Prüfgegenstand bei der Feststellung der UVP-Pflicht. Da das UVPG aber insbesondere die Regelungen zur Kumulierung neu gefasst hat, leistet der RUVP-Entwurf auch hierzu Hilfestellung. Die Voraussetzungen für die Anwendung der Kumulierungsregelungen für Straßenbauvorhaben sind in § 10 Abs. 4 und 5 UVPG geregelt. Die dort gelisteten Voraussetzungen eines funktionalen und wirtschaftlichen Bezugs sowie einer Verbindung mit baulichen oder betrieblichen Einrichtungen kann bei Straßenbauvorhaben im Netzzusammenhang in der Regel angenommen werden. Entscheidend für die Kumulation von Straßenbaumaßnahmen sind daher die Überschneidung der Einwirkungsbereiche im Sinne von § 10 Abs. 4 Nr. 1 UVPG sowie der zeitliche Zusammenhang im Sinne von § 10 Abs. 5 UVPG. Ein zeitlicher Zusammenhang besteht dann, wenn die Antragstellung für das hinzutretende kumulierende Vorhaben noch innerhalb der Frist erfolgt, nach deren Ablauf ein Planfeststellungsbeschluss außer Kraft träte, wenn nicht mit der Ausführung des Plans begonnen worden ist. Gemäß § 75 Abs. 4 VwVfG und § 17c Nr. 1 FStrG ergibt sich daraus ein Zeitraum von fünf bis maximal 15 Jahren. Gleichzeitig ist bei der Kumulation das Prioritätsprinzip nach Maßgabe des § 12 UVPG analog anzunehmen, das heißt, das spätere Vorhaben hat das frühere Vorhaben kumulativ zu berücksichtigen. Maßgeblich für diese zeitliche Staffelung ist der Zeitpunkt der Einreichung vollständiger Antragsunterlagen.

Aneinander angrenzende Planfeststellungsabschnitte eines durchgehenden Verkehrsvorhabens sind im Sinne der vorgenannten Kumulierungsvoraussetzungen in der Regel wie kumulierende Vorhaben zu betrachten und hinsichtlich der Frage der UVP-Pflicht gemeinsam zu bewerten. Da nach der Rechtsprechung des BVerwG aber jeder Planfeststellungsabschnitt als einzelnes Vorhaben im Sinne des UVPG gilt, ist auch die UVP-Vorprüfung abschnittsbezogen durchzuführen. Dabei gilt gemäß §§ 11 Abs. 5 und 12 Abs. 5 UVPG, dass die Umweltauswirkungen der anderen Abschnitte des Gesamtvorhabens jeweils als Vorbelastung in die Vorprüfung einzubeziehen sind.

4 Inhalte und Methodik der UVS

Inhalte und Methodik einer Umweltverträglichkeitsstudie (UVS) im Straßenbau wurden erstmals mit dem Merkblatt zur UVS (MUVS) aus dem Jahr 1990 verbindlich festgelegt. Eine Fortschreibung dieses Merkblattes erfolgte im Jahr 2001. Eine weitere Fortschreibung in Form einer sogenannten „Richtlinie für die Erstellung von Umweltverträglichkeitsstudien im Straßenbau“ (RUVS) ist über das Stadium einer Entwurfsfassung aus dem Jahr 2009 nicht hinausgekommen, stellt aber dennoch für größere Infrastrukturvorhaben den aktuellen fachlich anerkannten Orientierungsmaßstab dar. Die UVS ist zudem mit einem Leistungsbild in der Honorarordnung für Architekten und Ingenieure (HOAI) in Anlage 1 Nr. 1.1 sowie im Handbuch für die Vergabe und Ausführung von freiberuflichen Leistungen der Ingenieure und Landschaftsarchitekten im Straßen- und Brückenbau (HVA F-StB) in Kap. 6.40 verankert. Die RUVP knüpft unmittelbar an diesen Sachstand an, übernimmt die Grundzüge der Methodik der RUVS 2009 (siehe Abb. 3) und entwickelt diese nur punktuell, etwa im Bereich der schutzgutbezogenen Erfassungs- und Bewertungskriterien sowie im Bereich der Rahmenskala zur Bewertung des Raumwiderstandes, weiter.

Die Kernidee der UVS, die bereits in den 1980er-Jahren als Planungsbeitrag im Bereich des Straßenbaus entwickelt wurde, ist eine planerische Methodik zur Identifizierung und Begründung einer möglichst umweltverträglichen Trassenvariante. Die Notwendigkeit, räumliche Trassenvarianten in Vorbereitung auf eine straßenrechtliche Planfeststellung zu prüfen, ergibt sich aus rechtlicher Sicht unabhängig von der UVP aus den Anforderungen des planerischen Abwägungsgebotes. Das BVerwG geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass Raumplanung und Fachplanung immer auch ein Denken in Alternativen erfordern und – unabhängig von der UVP beziehungsweise der SUP – eine entsprechend systematische Alternativenprüfung benötigen.

Vor allem in der weiter zurückliegenden Fachdiskussion zur UVP wurde die auf Umweltbelange fokussierte Alternativenprüfung allerdings immer wieder auch als Herzstück der inhaltlichen UVP angesehen. Daher hat sich die Verbindung zwischen der UVS als Gutachten und Fachmethodik und der UVP entwickelt. Die UVS wurde in der Folge häufig gleichgesetzt mit den Unterlagen des Vorhabenträgers für die UVP. Aus rechtlicher Sicht muss hier allerdings differenziert werden, denn die Alternativenprüfung ist genau genommen durch die UVP-Richtlinie und das UVPG nicht zwingend vorgeschrieben. Eine gleichermaßen tiefgehende Prüfung aller in Betracht kommenden Alternativen ist für eine UVP insbesondere auf der Zulassungsebene in der Regel nicht erforderlich. Anders ist das jedoch bei Raumordnungs- oder Linienbestimmungsverfahren für Infrastrukturvorhaben. Hier gehört der Vergleich von ernsthaft in Betracht kommenden räumlichen Trassenvarianten zum Standardprogramm des Verfahrens und der darin integrierten UVP, wie § 15 Abs. 1 S. 3 ROG, § 47 Abs. 1 S. 2 sowie § 49 Abs. 1 UVPG zu entnehmen ist. Daher hat sich die UVS im Straßenbau insbesondere auf der vorgelagerten Ebene, das heißt bei Raumordnungs- und Linienbestimmungsverfahren als obligatorische Unterlage des Vorhabenträgers zur Erfüllung der Anforderungen des § 6 UVPG a. F. etabliert. Da viele Arbeitsschritte des § 6 UVPG a. F. beziehungsweise des § 16 UVPG auf der einen Seite und der UVS auf der anderen Seite vergleichbar sind und die UVS auch an die Schutzgütersystematik des UVPG anknüpft, ist dies auch naheliegend. Für die Ebene der straßenrechtlichen Planfeststellung wird aber regelmäßig keine UVS erstellt, sondern es war bisher die Regel, angesichts der verschiedenen sektoralen Fachgutachten (Lärmgutachten, Luftschadstoffgutachten, wassertechnische Untersuchung und so weiter) sowie des auch schon medienübergreifend angelegten Landschaftspflegerischen Begleitplans lediglich eine zusammengefasste §-6-Unterlage zu erstellen, die dann häufig mit der allgemein verständlichen, nicht-technischen Zusammenfassung (AVZ) gleichgesetzt wurde. Diese UVP-Unterlage wurde zudem häufig in den Erläuterungsbericht integriert, wie es die RE 2012 vorsieht. Bei anderen Vorhabentypen wurde diese Abstufung der Verfahren und die Fokussierung einer UVS auf die vorgelagerte UVP-Ebene aber nicht konsequent angewendet. Stattdessen wurden Umweltverträglichkeitsstudien regelmäßig auch für die Zulassungsebene, etwa für Industrieanlagen, Bodenabbauvorhaben oder Windkraftanlagen als UVP-Unterlage des Vorhabenträgers erstellt, obwohl in diesen Fällen die planerische Aufgabe einer räumlichen Alternativenprüfung gar nicht gegeben ist. Da sich diese Gutachten aber dennoch häufig an die Methodik des MUVS angelehnt haben, wurde zum Teil deutlich mehr Aufwand getrieben, als es nach den Anforderungen des § 6 UVPG erforderlich gewesen wäre.

Um hier zukünftig mehr Klarheit zu gewinnen, unterscheidet der RUVP-Entwurf systematisch und konsequent zwischen UVP-Bericht und UVS. Zwar wäre eine Abgrenzung zum UVP-Bericht für die vorgelagerte Ebene nicht unbedingt erforderlich, denn hier ist auch eine UVS als UVP-Bericht sehr gut vorstellbar. Dennoch wird die systematische Trennung vom UVP-Bericht für die RUVP favorisiert, um die verschiedenen Fallkonstellationen (Verfahren mit und ohne UVP, einstufiges und zweistufiges Verfahren) systematisch besser voneinander abgrenzen zu können und dem UVP-Bericht auf beiden Verfahrensebenen eine möglichst vergleichbare systematische Stellung zu geben. Dies macht auch vor dem Hintergrund des jüngst verabschiedeten Gesetzes zur Beschleunigung von Investitionen vom 03.12.2020 Sinn, nach dem das Raumordnungsverfahren voraussichtlich in weniger Fällen als bisher zur Anwendung kommen wird. Somit wird auch die UVS häufiger als bisher als Fachgutachten zum Alternativenvergleich ihren Platz in den Planfeststellungsunterlagen finden.

Aus der Sicht des neuen UVPG sind auch in die UVS einige neue Inhalte aufzunehmen, um den Alternativenvergleich aus Umweltsicht möglichst UVPG-konform auszugestalten. Dazu gehören insbesondere Ausführungen zum Klimawandel sowie zu Unfallrisiken. Auch das neue Schutzgut Fläche kann eine Relevanz im Alternativenvergleich entfalten, sodass es in der UVS eigenständiger als bisher thematisiert werden sollte. Dabei ist allerdings auch das Problem der Doppelbewertung zu beachten, denn Wirkungen infolge der Inanspruchnahme funktional wertvoller Flächen werden auch bei anderen Schutzgütern in den Alternativenvergleich eingespeist. Zudem darf der quantitative Aspekt der Flächeninanspruchnahme nicht zum dominierenden Faktor werden, denn aus Umweltsicht entscheidend ist vor allem, welche Schutzgutfunktionen auf den betroffenen Flächen in welcher Wertigkeit ausgeprägt sind.

5 Inhalte und Methodik des UVP-Berichtes

In der RUVP werden Inhalte und Methodik des UVP-Berichtes entlang der gesetzlich vorgeschriebenen Arbeitsschritte beschrieben. Soweit möglich, wird dabei unterschieden zwischen den Anforderungen auf der vorgelagerten Ebene und den Anforderungen auf der Zulassungsebene. Die Unterscheidung im UVPG nach Pflichtinhalten gemäß § 16 Abs. 1 Nr. 1–7 UVPG und Inhalten gemäß Anlage 4 zum UVPG, die nur dann im UVP-Bericht enthalten sein müssen, wenn sie für das jeweilige Vorhaben „von Bedeutung“ sind (§ 16 Abs. 3 UVPG) spielt dabei keine entscheidende Rolle. Letztlich ist in jedem Einzelfall zu entscheiden, inwieweit auch die Gesichtspunkte der Anlage 4 zum UVPG zum Tragen kommen.

Die Angaben des UVP-Berichtes müssen sich grundsätzlich an dem Entscheidungsprogramm des jeweiligen Trägerverfahrens auf den unterschiedlichen Verfahrensebenen orientieren. Auf der Ebene des Raumordnungs- und Linienbestimmungsverfahrens für ein Straßenbauvorhaben liegt die Schwerpunktsetzung auf großräumig raumrelevanten Fragestellungen und der Prüfung von Trassenvarianten. Dies ergibt sich auch aus den §§ 47 und 49 UVPG, die die UVP für Raumordnungs- und Linienbestimmungsverfahren betreffen. Auf der Ebene eines Planfeststellungsverfahrens stehen technische Details und die parzellenscharfe Abgrenzung von Eingriffen mit entsprechenden Vermeidungs-, Schutz- und Kompensationsmaßnahmen im Mittelpunkt.

Aufgrund der Aufgabe des UVP-Berichtes, das Beteiligungsverfahren der UVP inhaltlich zu qualifizieren und Dritten die Beurteilung zu ermöglichen, ob und in welchem Umfang sie von den Umweltauswirkungen des Vorhabens betroffen sein können, muss der UVP-Bericht für die Öffentlichkeit ausreichend nachvollziehbar, das heißt auch für den gebildeten Laien verständlich sein. Dabei soll der UVP-Bericht nicht durch Wiederholung der Ausführungen aus den einschlägigen Fachgutachten zu allen Details der Umweltthemen ausführlich Auskunft geben. Gerade auf der Zulassungsebene ist es notwendig, die wichtigsten Umweltthemen in weitergehenden Fachgutachten – Landschaftspflegerischer Begleitplan, Lärmtechnische Untersuchung, wassertechnische Untersuchung, Umweltverträglichkeitsstudie und so weiter – ausführlich zu behandeln. In den UVP-Bericht sind daran anknüpfend die wesentlichen Ergebnisse dieser Fachgutachten zu übernehmen beziehungsweise unter dem Blickwinkel der UVP darzustellen. Für detailliertere Informationen kann und soll im UVP-Bericht auf diese ergänzenden Unterlagen verwiesen werden. Der UVP-Bericht hat insofern einen synoptischen Charakter und fasst alle wesentlichen Informationen, die die Auswirkungen des Vorhabens auf die Schutzgüter des § 2 Abs. 1 UVPG betreffen, zusammen. Zugleich übernimmt der UVP-Bericht die wichtige Aufgabe, die Umweltauswirkungen gesamthaft und unter Berücksichtigung der Schnittstellen und Wechselwirkungen zwischen den Schutzgütern darzustellen. Eine solche Gesamtschau soll gewährleisten, dass alle wichtigen Umweltauswirkungen von der Öffentlichkeit und den beteiligten Behörden mit zumutbaren Auswand wahrgenommen werden können.

Auf der vorgelagerten Ebene kann der UVP-Bericht auf die Inhalte der in der Regel zu erstellenden UVS zurückgreifen. Auch auf dieser Ebene hat der UVP-Bericht dann einen zusammenfasenden Charakter. Gerade für größere Vorhaben, die eine UVS benötigen, schafft ein kompakter UVP-Bericht, der die Ergebnisse der UVS übersichtlich zusammenfasst, einen Mehrwert in Bezug auf seine originäre Aufgabe, die Öffentlichkeit und die Behörden in übersichtlicher Form über die Umweltauswirkungen eines Vorhabens zu informieren.

Angaben zu Alternativenprüfungen sind im UVP-Bericht je nach Fallkonstellation mit oder ohne UVS in einem unterschiedlichen Umfang erforderlich. Dabei besteht häufig die Notwendigkeit, mehrere Stufen von Alternativenprüfungen darzustellen. Ernsthaft in Betracht kommende Alternativtrassen müssen grundsätzlich nur so weit untersucht und dargestellt werden, bis erkennbar wird, dass sie eindeutig nicht vorzugswürdig sind. Während in einem Raumordnungs- oder Linienbestimmungsverfahren in der Regel großräumige Trassenvarianten zur Diskussion stehen und eine entsprechende UVS durchgeführt wird, an die im UVP-Bericht direkt angeknüpft werden kann, konzentriert sich die Diskussion in einem darauf aufbauenden Planfeststellungsverfahren häufig auf Varianten in Bezug auf einzelne Trassierungselemente und Nebeneinrichtungen (zum Beispiel Gradiente, Lage und Form von Anschlussstellen, Lage von Tank- und Rastanlagen sowie Parkplätzen, Lage von Regenrückhaltebecken), Varianten der Ingenieurbauwerke (Lage, Länge und Ausführung von Tunnelstrecken, Brücken, Durchlässen) oder sonstige technische Ausführungsvarianten (Art der Entwässerung, Art der Lärmschutzmaßnahme). Die Entscheidung über die grundsätzliche Linienführung der Trasse ist aber unabhängig davon, ob sie bereits Gegenstand eines Raumordnungs- oder Linienbestimmungsverfahren war, von der Planfeststellungsbehörde zu prüfen.. Dabei ist auch zu berücksichtigen, inwieweit eine Trassenoptimierung, die für die Vorzugsvariante im Zuge der Detailplanung zum Tragen gekommen ist, auch für die ausgeschiedenen Varianten in Frage kommt und gegebenenfalls die Variantenentscheidung beeinflusst hätte. Die Variantenentscheidung ist somit grundsätzlich immer auch Gegenstand des UVP-Berichtes auf der Zulassungsebene.

Der Umweltbegriff und der Auswirkungsbegriff der UVP sind grundsätzlich weit gefasst und werden in der deutschen Rechtssystematik konkretisiert durch die materiell-fachgesetzlichen Umweltanforderungen, die für die jeweilige Planungs- oder Zulassungsentscheidung maßgeblich sind. Da bei Straßenbauvorhaben grundsätzlich anhand einer planerischen Abwägung mit umfassender planerischer Gestaltungsfreiheit entschieden wird, ist eine enge fachgesetzliche Begrenzung des Entscheidungsprogramms aber nicht gegeben. Relevant ist, was nach Lage der Dinge erkennbar ist und schutzwürdige Umweltbelange in mehr als geringfügiger Weise tangiert. Hierzu zählen auch die neu in das UVPG eingeführten Teilaspekte Fläche, Unfälle und Katastrophen sowie der Klimawandel und die Klimaanpassung (Balla & Borkenhagen 2020, Hartlik 2020). Diese Themen werden daher im RUVP-Entwurf auch aus der Perspektive des UVP-Berichtes näher erläutert.

Inwieweit die von einem Straßenbauvorhaben direkt oder indirekt verursachten Treibhausgasemissionen quantitativ zu ermitteln sind, ist bisher noch Gegenstand der Fachdiskussion und wurde auch im RUVP-Arbeitskreis kontrovers diskutiert. Betriebsbedingt kann auf der Grundlage des Verkehrsgutachtens und der dort dokumentierten Veränderungen der Verkehrsleistung infolge von Verkehrsverlagerungen oder induziertem Verkehr die Wirkung auf die Treibhausgas-Gesamtbilanz beurteilt werden. Bei größeren Straßenbauvorhaben und bei Erstellung eines Luftschadstoffgutachtens wird empfohlen, auf der Basis der Verkehrsprognose und des Luftschadstoffgutachtens eine Treibhausgasemissionsbilanz für die Betriebsphase des Vorhabens quantitativ darzustellen. Betrachtet wird dabei ein aus den Ergebnissen der Verkehrsprognose abgeleitetes Untersuchungsgebiet, in denen die Emissionen des Verkehrs berechnet werden können. Dabei sind auch die Veränderungen im untergeordneten Netz zu berücksichtigen.

Eine im RUVP-Arbeitskreis ebenfalls viel diskutierte Frage betrifft das Verhältnis von UVP-Bericht und Erläuterungsbericht. Im RUVP-Entwurf wird derzeit eine möglichst vollständige Integration des UVP-Berichtes in den Erläuterungsbericht favorisiert, wie dies bisher auch für die AVZ nach der RE 2012 vorgesehen ist. Damit wird der Erläuterungsbericht gleichzeitig zum UVP-Bericht. Eine zweite Variante geht von einem zusammenhängenden Berichtsteil „UVP-Bericht“ als Teil B oder Anhang zum Erläuterungsbericht aus. Für beide Varianten gibt es jeweils Argumente dafür und dagegen (Balla & Imm 2020). Für das Integrationsmodell spricht vor allem die integrative Darstellung, die wenig Redundanzen verursacht und dem Charakter der UVP als unselbstständigem, integriertem Teil des Trägerverfahrens entspricht. Insbesondere der Alternativenauswahlprozess sowie die Darstellung von Vermeidungs- und Schutzmaßnahmen kann „aus einem Guss“ erfolgen. Der Anspruch der UVP, die Umweltauswirkungen eigenständig mit einem angemessenen Gewicht in das Verfahren einzubringen, ist auch bei dem Integrationsmodell durch eine entsprechende Gliederung im Erläuterungs-/UVP-Bericht ohne Weiteres erfüllbar. In welcher Weise der UVP-Bericht in den Erläuterungsbericht integriert wird, lässt der RUVP-Entwurf allerdings bisher offen, möglich ist die favorisierte vollständige Integration oder eine Integration als Teil B/Anhang des Erläuterungsberichtes. Für beide Varianten bietet der RUVP-Entwurf kommentierte Gliederungsvorschläge an.

6 Musterkarten UVS

Die Musterkarten UVS dienen dazu, Qualitätsstandards für die kartografische Darstellung in der UVS zu setzen. Sie enthalten darstellerische Empfehlungen. Inhaltlich-methodische Vorgaben zur Erfassung und Bewertung der Schutzgüter oder zur Auswirkungsprognose werden mit den Musterkarten ausdrücklich nicht gemacht. Inhaltliche Empfehlungen finden sich ausschließlich im RUVP-Textteil.

Die im aktuellen RUVP-Entwurf enthaltenen Musterkarten knüpfen an die „Musterkarten für Umweltverträglichkeitsstudien im Straßenbau“ aus dem Jahr 1995 (eingeführt durch das allgemeine Rundschreiben Straßenbau 7/1995 vom 15.03.1995) an und basieren auf den weiterentwickelten, bisher nicht veröffentlichten Entwürfen der Musterkarten zur RUVS aus dem Jahr 2009 beziehungsweise 2010. Dabei erfolgte nur eine moderate Weiterentwicklung im Hinblick auf die stetig verbesserten computergestützten Darstellungsmöglichkeiten, auf fachliche Weiterentwicklungen sowie auf die aktuellen rechtlichen Rahmenbedingungen. Die vorliegenden Musterkarten sind wie folgt gegliedert:

• Karte 1: Vorbereitende Planungsraumanalyse

Vertiefende Untersuchungsraumanalyse und Auswirkungen:

• Karte 2: Raumwiderstandsanalyse
• Karte 3: Schutzgüter Menschen, insb. menschliche Gesundheit, kulturelles Erbe und sonstige Sachgüter (Bestand und Auswirkungen)
• Karte 4: Schutzgüter Tiere, Pflanzen und biologische Vielfalt (Bestand und Auswirkungen)
• Karte 5: Schutzgüter Boden, Fläche und Wasser (Bestand und Auswirkungen)
• Karte 6: Schutzgüter Landschaft, Luft und Klima (Bestand und Auswirkungen).

7 Empfehlungen zur Änderung anderer Regelwerke

Aus der Sicht des neuen UVPG und des RUVP-Entwurfes ist vor allem die RE 2012 (Richtlinien für die einheitliche Gestaltung von Entwurfsunterlagen im Straßenbau) weiter zu entwickeln. Die RE 2012 enthält Vorgaben für die Gliederung der gesamten Entwurfsunterlagen, die Gliederung des Erläuterungsberichtes und den Umfang und Inhalt der straßentechnischen Entwurfsunterlagen. Dabei kann der Erläuterungsbericht entweder die Bausteine des UVP-Berichtes vollständig integrieren oder der Erläuterungsbericht erhält einen Teil B beziehungsweise eine Anlage mit einem zusammenhängenden UVP-Bericht. Die RE 2012 muss die entsprechenden Vorschläge aufgreifen und die Bausteine des UVP-Berichtes in seine Gliederung für den Erläuterungsbericht aufnehmen. Zudem ist der Begriff „UVP-Bericht“ in den Titel des Erläuterungsberichtes mit aufzunehmen.

Für den Aufbau der gesamten Entwurfsunterlagen empfiehlt sich darüber hinaus einen eigenständigen Technischen Bericht zum Vorhaben vorzusehen, um den Erläuterungsbericht in Bezug auf Details der technischen Planung zu entschlacken, und eine stärkere Bündelung der umweltbezogenen Fachgutachten in einem Band „Umweltuntersuchungen zur UVP“.

Das HVA F-StB (Handbuch für die Vergabe und Ausführung von freiberuflichen Leistungen im Straßen- und Brückenbau) enthält ein Leistungsbild Umweltverträglichkeitsstudie. Dieses Leistungsbild, in dem bisher ausschließlich die Schutzgüter an die aktuellen Anforderungen des UVPG angepasst wurden, sollte ebenfalls im Detail anhand der neuen Anforderungen des RUVP-Entwurfes, Teil III überprüft werden. Zudem ist es zweckmäßig, in das HVA F-StB ein neues Leistungsbild UVP-Bericht aufzunehmen.

8 Resümee

Das neue UVPG erfordert, das Regelwerk des Straßenbaus zu den UVP-relevanten Umweltuntersuchungen zu aktualisieren und damit auch zu konsolidieren. Der im Rahmen des FE-Vorhabens zur „Weiterentwicklung und Konsolidierung des Regelwerks zur Umweltverträglichkeitsprüfung im Straßenbau“ erarbeitete Entwurf aktueller Richtlinien für die Umweltverträglichkeitsprüfung im Straßenbau (RUVP) hat sich dieser Aufgabe angenommen. Insgesamt ist zu konstatieren, dass die inhaltlichen Anforderungen, die bisher an die UVP-Vorprüfung und an die Unterlagen des Vorhabenträgers gemäß § 6 UVPG gestellt wurden, durch das neue UVPG nicht grundsätzlich geändert sind. Daher konnten viele Aspekte aus den bestehenden Regelwerken in den RUVP-Entwurf übernommen werden. Auch die bisherige Systematik der Antragsunterlagen im Straßenbau kann weitgehend beibehalten werden – allerdings mit der Maßgabe, dass ein UVP-Bericht neu in die Antragsunterlagen aufgenommen wird. Dabei wird mit dem Entwurf zur RUVP der Ansatz verfolgt, den UVP-Bericht möglichst in den Erläuterungsbericht zu integrieren und stattdessen die AVZ, die bislang oft sehr ausführlich war, zukünftig deutlich kürzer zu fassen. Die UVS soll demgegenüber ein eigenständiger Fachbeitrag bleiben und ausdrücklich nicht mit dem UVP-Bericht verschmelzen. Damit wird gewährleistet, die planerische Aufgabenstellung des räumlichen Trassenvariantenvergleiches aus Umweltsicht unabhängig von der UVP-Pflicht oder der Verfahrensebene fundiert zu bearbeiten. Da der UVP-Bericht nach diesem Konzept einen zusammenfassenden, synoptischen Charakter hat, wird der Umfang der Antragsunterlagen durch die neuen Anforderungen des UVPG auch nicht unnötig aufgebläht.

Literatur

Balla, S., Borkenhagen, J. (2020): Der neue UVP-Bericht – Anforderungen des novellierten Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung. UVP-report (33) 2/2019, 82-90.

Balla, S., Imm, C. (2020): Zum Verhältnis von Umweltverträglichkeitsstudie, UVP-Bericht und Erläuterungsbericht. UVP-report (34) 1/2020, 15-23.

BMVBS – Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (2012): Richtlinien zum Planungsprozess und für die einheitliche Gestaltung von Entwurfsunterlagen im Straßenbau – RE 2012. Bonn.

Hartlik, J. (2020): Anforderungen an den UVP-Bericht unter Beachtung methodischer und inhaltlicher Praktikabilität – Teil 1. UVP-report (34) 1/2020, 3-14.