Diskussion um das Weißbuch Stadtgrün

Bundesregierung definiert die eigene Strategie zur urbanen grünen Infrastruktur

Stand und Vorgehen

Im Jahr 2013 startete die Initiative „Grün in der Stadt“, eine ressortübergreifende Zusammenarbeit auf Initiative des Bundesbauministeriums, um „Grün“ in der Stadtentwicklung auf die politische Agenda der Bundesregierung zu setzen. Die Zusammenlegung von Umwelt- und Bauressort Ende 2013 in einem Ministerium hat wesentliche Handlungsfelder zumindest administrativ unter einem Dach verzahnt.

Erstes Ergebnis der Zusammenarbeit war die Erstellung eines sog. Grünbuchs „Grün in der Stadt“, das auf dem gleichnamigen Kongress am 10. und 11. Juni 2015 in Berlin unter persönlicher Beteiligung von Bundesbauministerin Dr. Barbara Hendricks und Bundeslandwirtschaftsminister Christian Schmidt vorgestellt wurde. Dem Grünbuch folgt aktuell die Formulierung des Weißbuchs. Angekündigt wird ein kompaktes, ca. 30-seitiges Werk, mit dem sich die Bundesregierung auf Maßnahmen und Strategien festlegt. In Anlehnung an die Vorgehensweise der EU-Kommission handelt es sich also beim Grünbuch um eine Bestandsaufnahme und Diskussionsgrundlage; das Weißbuch wird dann konkrete Vorschläge und die Vorgehensweisen formulieren.

Die Formulierung des Weißbuchs obliegt dem Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) in Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für Naturschutz, dem Umweltbundesamt (UBA) und dem Julius Kühn-Institut (JKI). Ein erster Entwurf soll vor der Sommerpause veröffentlicht und mit den Verbänden diskutiert werden. Außerdem sind noch in 2016 Expertengespräche und Workshops sowie die ressortübergreifende Abstimmung auf ­Ebene der Bundesregierung geplant. Das Weißbuch soll noch in dieser Wahlperiode beschlossen, veröffentlicht und auf einem Fachkongress im Frühjahr 2017 vorgestellt werden. Die Maßnahmen und Strategien sollen mittel- und langfristig umgesetzt werden.

Das BMUB hat die Formulierung von Grün- und Weißbuch erfreulicherweise transparent und diskursiv angelegt. Im Frühjahr 2016 entstanden daher diverse Empfehlungen aus den einschlägigen Berufs-, Fach- und Naturschutzverbänden. So werden im Positionspapier der Forschungsgesellschaft Landschaftsentwicklung Landschaftsbau (FLL) die im Weißbuch unbedingt zu behandelnden Themenschwerpunkte angeraten. Die Naturschutzverbände haben sich zur Stadtnatur geäußert. Eine weitere umfassende Stellungnahme wurde vom Bund Deutscher Landschaftsarchitekten (bdla), dem Bundesverband Garten-, Landschafts- und Sportplatzbau sowie dem Bund deutscher Baumschulen abgegeben. Nachfolgend sollen einige der vom bdla in den o.g. Netzwerken vertretenen Positionen dargelegt und erläutert werden. Da allerdings schon das Grünbuch rund 70 Handlungsfelder definiert hat, konzentrieren sich die Autoren nachfolgend auf eine kleine thematische Auswahl.

Grundlegende Ziele

Für ein jahrzehntelang vernachlässigtes Politikfeld wie das Stadtgrün liegt in einem intelligent und strategisch geführten Weißbuchprozess eine historische Chance. Mit dem Weißbuch Stadtgrün kann und muss eine neue Epoche der deutschen Stadtentwicklungspolitik eingeläutet werden. Diesem Prozess ist daher höchste Bedeutung zuzumessen; die politischen Signale und die erstaunliche Resonanz beispielsweise von parlamentarischen Abenden in Berlin zum Thema stimmen durchaus optimistisch. Erstes Ziel für das Weißbuch muss daher sein, mittel- und langfristig eine angemessene Wertschätzung für urbane grüne Infrastrukturen zu etablieren. Es muss eine Trendumkehr in der politischen Betrachtung erfolgen.

Ein Verdienst des Grünbuchs liegt darin, eine prägnante Grundlage für die Kommunikation der einzigartigen sozialen und ökonomischen Wohlfahrtswirkungen des Stadtgrüns geschaffen zu haben. Stadtgrün wird mit dem Konzept der urbanen grünen Infrastruktur fachlich grundlegend verknüpft und in der ganzen funktionalen Bandbreite entfaltet. Auch das Weißbuch wird wohl entsprechend orientiert.

Nicht nur in der Fachwelt, sondern auch in der allgemeinen Öffentlichkeit muss diskutiert werden, ob das Stadtgrün weiterhin nur eine freiwillige, öffentliche Leistung sein kann, oder aber zur politischen Verpflichtung werden muss. Es konstituiert immerhin nichts weniger als einen der wichtigsten öffentlichen Räume unserer Stadtgesellschaft. Die grüne Infrastruktur muss daher künftig wenigstens gleichbedeutend neben anderen Infrastrukturen betrachtet werden. Als freiwillige Selbstverwaltungsaufgabe der Kommunen wird es erfahrungsgemäß nicht angemessen berücksichtigt. Das Weißbuch der Bundesregierung sollte hierzu Position beziehen.

Viele Kommunen müssen erst wieder in die Lage versetzt werden, das städtische Grün entsprechend seiner Bedeutung zu entwickeln sowie durch eine fachgerechte Pflege und Unterhaltung langfristig zu sichern. Dafür ist eine ausreichend finanzielle Ausstattung der Kommunen unerlässlich. Geeignete, auch neue und alternative Finanzierungsmöglichkeiten für das Stadtgrün sind zu prüfen und aufzeigen. Das gesamte Aufgabengebiet setzt zudem fachliche Kompetenz in den zuständigen Ämtern als organisatorische Grundlage voraus.

Bund in der Verantwortung

Bereits absehbar ist, dass es im Weißbuch nicht vorrangig darum gehen wird, dass die Bundesregierung anderen Akteuren, etwa den Kommunen, aufschreibt, was diese künftig zu leisten haben. Vielmehr werden sich die Empfehlungen richtigerweise vorrangig an den Bund selbst richten. Es wird also um eine konsequente Vorbildfunktion des Bundes gehen, die sich u.a. daran messen lassen muss, wie dieser künftig mit bundeseigenen Immobilien verfährt. Außerdem ist zu fordern, dass der Bund künftig zumindest im zuständigen Ministerium und in den ihm nachgeordneten Behörden sachgerechte organisatorische Strukturen sowie angemessene personelle und finanzielle Ressourcen zur Verfügung stellt.

PR und Öffentlichkeitsarbeit des Bundes werden Hand in Hand mit einer tatsächlichen Verbesserung der Grün- und Freiraumqualitäten in Kommunen gehen müssen. Eine Qualitätsoffensive sollte dabei umfassend im Sinne grüner Infrastruktur ausgerichtet sein. Anschlussfähig ist hier insbesondere der Diskurs um die Umweltgerechtigkeit und die soziale Quartiersentwicklung. Bekanntlich sind städtische Quartiere qualitativ und quantitativ recht unterschiedlich mit Grün- und Freiräumen ausgestattet. Sozial benachteiligte Quartiere der Großstädte weisen häufig eine unterdurchschnittliche Grünversorgung pro Einwohner auf. Hiervon betroffen sind insbesondere arme und ältere Menschen sowie Stadtbewohner mit geringer Mobilität. Daher ist die Umweltgerechtigkeit, also auch eine sozial gerechte Verteilung des Grüns in der Stadt, ein wichtiges Entwicklungsziel.

Ein komplexes Handlungsfeld ergibt sich rund um die Planung, den Bau und die Entwicklung des Stadtgrüns. Zu diesem Themenkomplex gehört das Thema der integrativen Entwicklung von grauer und grüner Infrastrukturen.

Rechtlicher Anpassungsbedarf

Die Strategie der doppelten Innenentwicklung – sinnvolle bauliche Nutzung von Flächenreserven plus qualitative Verbesserung der innerstädtischen Freiraumversorgung – muss zur zentralen Schnittstelle zwischen Städtebau, Freiraumplanung und Naturschutz ausgebaut werden. Dazu sind geeignete formelle Instrumente anzuwenden. Das BMUB sollte Vorschläge zum rechtlichen Anpassungsbedarf erarbeiten. Auch informelle und förderpolitische Instrumente beziehen sich auf die Strategie und sind entsprechend auszugestalten.

Eine nachhaltige, ganzheitliche Stadtentwicklung erfordert integrierte Stadtentwicklungskonzepte als wesentlichen Baustein. Freiraumentwicklungspläne sollten als ein unentbehrliches Instrument für die Stadtplanung komplementär etabliert werden. Sie sind auf Ebene der Gesamtstadt und darüber hinaus auch interkommunal zu erstellen, um Aussagen zur Grün- und Freiraumentwicklung auf allen Maßstabs­ebenen bis hin zu einzelnen Liegenschaften abzuleiten. Für die Erstellung von Frei­raum­entwicklungsplänen als Teil einer integrierten Stadtentwicklung sind entsprechende Förderprogramme von Seiten des Bundes wünschenswert.

Um auch die Qualitäten privater und gemeinschaftlich genutzter Freiräume im Zuge der baulichen Entwicklung zu erhöhen, sollten Kommunen das Instrument der Freiflächengestaltungssatzungen vermehrt nutzen. Hiermit können Bauherren verpflichtet werden, mit dem Bauantrag nicht nur eine qualifizierte Planung für den Hochbau, sondern auch den Freiraum vorzulegen. Zugleich kann dieser verbindliche Freiflächenplan im bauaufsichtlichen Verfahren eine wichtige Bündelungsfunktion haben; er trägt zur Verfahrensvereinfachung bei, schafft Rechtssicherheit und sichert die Einhaltung der von Kommune und Land formulierten Zielsetzungen. Empfehlenswert ist die Einführung des Instruments in das Baurecht. Notwendig sind der kommunalen Praxis helfende Leitfäden des BMUB/BBSR sowie Modellprojekte und Best-practice-Sammlungen.

Aus der Perspektive des Naturschutzes spielt das Handlungsfeld Eingriffsregelung und die Innenentwicklung eine bedeutende Rolle, das zur Entwicklung multifunktionalen Stadtgrüns gestärkt werden muss. Die Naturschutzverbände haben eine nahezu gleichlautende Empfehlung zum Weißbuch beschlossen. Die Debatte um den Beitrag der Eingriffsregelung für eine grüne Stadtentwicklung nimmt auch bereits Fahrt auf und beschäftigt die Leitungsebene des BMUB. Der bdla sieht keinen grundsätzlichen Änderungsbedarf für §14 BNatSchG im Zusammenhang mit dem Stadtgrün. Dagegen ist Handlungsbedarf hinsichtlich der vielfältigen Regelungen von Ländern und Kommunen offenkundig. Auch diverse Vollzugsprobleme sind bekannt, es besteht aber kein politischer Konsens zu deren Überwindung, z.B. mittels einer Bundeskompensationsverordnung. Dennoch können bereits heute landesspezifisch vorhandene Spielräume für multifunktionale Kompensationsmaßnahmen auch im Siedlungsbereich („vor Ort“) genutzt werden.

Auch unabhängig vom Weißbuch wird es weiterhin notwendig sein, deutlich zu machen, dass die wichtige naturschutzrechtliche Zieldimension „Erleben und Wahrnehmen von Natur und Landschaft“ unter Einschluss der landschaftsgebundenen Erholung in der Naturschutzpraxis künftig wieder ernst genommen wird. Multicodiertes Stadtgrün ist hierfür ein Schlüssel zum Erfolg. Multicodierung meint die Überlagerung von Interessen und Funktionen; anstelle eines monofunktionalen Nebeneinanders entsteht ein mehrdimensional nutzbarer Raum. Wünschenswert wären darüber hinaus Best-practice-Sammlungen sowie eine Öffentlichkeits­arbeit für die Potenziale einer sachgerechten, multifunktionalen Kompensation im Siedlungsraum. Der Kenntnisstand bei politischen Entscheidern und in Teilen der Fachwelt über die positiven Wirkungen des naturschutzrechtlichen Instrumentariums beispielsweise bei der Etablierung von Stadtparks und Grünzügen ist erschreckend gering.

Änderungsbedarf besteht im Baugesetzbuch, eindeutigen Reformbedarf gibt es speziell im §13a BauGB. Er setzt kontraproduktive Anreize und steht einer nachhaltigen Innenentwicklung entgegen. Ein nachhaltiger Städtebau sowie eine Innenverdichtung, die sich sowohl an der Qualität wie der Quantität des Stadtgrüns orientiert, werden konterkariert. Schon im Zuge der laufenden BauGB-Novelle sollte §13a reformiert werden. Zu überprüfen sind insbesondere die Aussetzung der Kompensationsverpflichtung. Die Möglichkeit, ein beschleunigtes Verfahren sachgerecht anzuwenden, kann dabei im Grundsatz beibehalten werden. Im Zuge der laufenden BauGB-Novelle sind idealerweise Optimierungsmöglichkeiten für den Einsatz der Kompensation im Städtebau zu prüfen, ggf. wären der Änderungsbedarf abzuleiten und zu normieren.

Die Bundesregierung besitzt erhebliche Gestaltungsmöglichkeiten durch ihre Forschungspolitik etwa in Bezug auf die Vegetation im Stadtraum oder auf die Grüne Infrastruktur im Klimawandel. Eine Revitalisierung und Stärkung der dem Handlungsfeld Stadtgrün entsprechenden Forschungslandschaft an den Universitäten bzw. Hochschulen in Deutschland ist geboten. Das Weißbuch kann die aktuell durchaus zu verzeichnenden positiven Ansätze noch verstärken. Ein gutes Beispiel hierfür ist das neu eingerichtete Forschungscluster „Grün in der Stadtentwicklung“ beim BBSR. Auch wird das BfN mit dem Bundeskonzept Grüne Infrastruktur sowie dem F+E-Vorhaben „Grüne Infrastruktur im urbanen Raum“ Anstöße geben können.

Finanzieller Förderbedarf

Am Ende des Tages wird man in den Staatssäckel greifen müssen, wenn das als Tiger gestartete Grünbuch nicht als Bettvorleger in Form des Weißbuchs enden soll. Hierzu gibt es sicher vielfältige Möglichkeiten. Die Kassenlage stimmt, wenn nicht jetzt, wann dann? Notwendig ist die Etablierung eines eigenen Investitionsprogrammes des Bundes zur Behebung des Investitionstaus bei der grünen Infrastruktur. Insbesondere kleinere Kommunen brauchen auf dem Weg zur „grünen Stadt von morgen“ Unterstützung, Know-how-Transfer und finanzielle Förderung. Die Haushaltsnotlage vieler Kommunen muss dabei berücksichtigt werden.

Komplementär dazu sollte selbstverständlich das bewährte Instrument der Städtebauförderung fortgeführt, angemessen ausgestattet und mit dem Ziel einer klima- und umweltfreundlichen Stadtentwicklung fortentwickelt werden. Das BMUB lässt hierzu bereits forschen. Insofern kann gleich geprüft werden, wie die Querschnittsaufgabe „urbanes Grün“ in der Städtebauförderung durch eine geeignete Schwerpunktsetzung verdeutlicht werden kann und wo es an Innovationsanreizen fehlt.

Empfehlenswert ist darüber hinaus eine systematische Überprüfung der sektoralen Förderprogramme auf EU-, Bundes- und Länderebene, um Synergien für das Stadtgrün zu erfassen. Beispiele könnten in der Optimierung von Hochwasserpräventionsprogrammen, des Städtebauförderungsprogramms „Soziale Stadt“, des Zukunftsinvestitionsprogramms der Bundesregierung und der Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie liegen. Als ein guter Ansatz gilt in Fachkreisen beispielsweise das Programm „Aktion Blau Plus“ aus Rheinland-Pfalz. Damit kann eine multifunktionale Gewässerentwicklung auch im Siedlungsraum gefördert werden. In einigen Bun­desländern fehlen derartige Unterstützungen, mit denen grün-blaue Infrastrukturen als multicodierte urbane Räume in nennenswertem Umfang entwickelt werden können.

Eine ganz eigene Debatte entsteht derzeit um alternative Finanzierungsmöglichkeiten für die Aufgaben rund um das Stadtgrün. Das Grünbuch war hierzu schon als Stichwortgeber aufgefallen. Auch in diesem Zusammenhang steht die Eingriffsregelung unter Beobachtung. Daher wurde die Idee eines Junktims zwischen (Hochbau/Gesamt-) Baukosten und den Bau­kosten für Grünanlagen in die Debatte eingespeist. So ist vorstellbar, dass sich der Bund im Rahmen der „Richtlinien für die Durchführung von Bauaufgaben des Bundes“ selbstverpflichtet, einen Mindestanteil der aufgewandten Bausumme für Freianlagen zu verwenden. Entsprechendes wäre einfach durch Richtlinien in den Ländern zu vervielfältigen. In einem nächsten Schritt wäre zu prüfen, wie private Bauherren hierzu verpflichtet werden können. Die Eignung eines solchen Ansatzes und entsprechender Anspruchsnormen wären zumindest einmal wie diverse Alternativen auch eingehend zu prüfen.

Vordergründig wird es in den nächsten Monaten um die Diskussion der Inhalte des Weißbuchs gehen. Im eigentlich bedeutenden post-Weißbuch-Prozess wird man dann in jedem Fall die Wahlprogramme der Bundestagswahl 2017 und den folgenden Koalitionsvertrag im Blick haben müssen. Vor diesem Hintergrund möchten die Auto­ren schon jetzt die am Stadtgrün interessierten Fachkollegen einladen: Am 13. Oktober 2016 werden die Positionen der Bundesregierung sowie der umwelt- und baupolitischen Sprechern der Regierungsfraktionen auf einem Fachkongress zur Grünen Infrastruktur in Essen einem ersten Test unterzogen, siehe http://www.bdla.de.