Greening oder Greenwashing der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU?

Von Eckhard Jedicke

Das Greening bezeichnet die Einführung von Umweltkomponenten in das Fördersystem der Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik: Ein Drittel der den Betrieben gewährten Betriebsprämie wird nur dann gezahlt, wenn diese konkrete Umweltleistungen erbringen oder, im EU-Sprech, „dem Klima- und Umweltschutz förderliche Landbewirtschaftungsmethoden“ anwenden. Diese teilen sich in (i) Anbaudiversifizierung: Vielfalt beim Anbau von Kulturen auf Ackerflächen; (ii) Erhalt von Dauergrünlandflächen; (iii) Flächennutzung im Umweltinteresse: Bereitstellung „ökologischer Vorrangflächen“. Abb. 1 gibt einen Überblick der nachfolgend erläuterten drei Bausteine. Das Greening gilt noch nicht im ersten Jahr der neuen Förder­periode 2014 bis 2020, sondern erst ab 2015.

Allerdings schränkt die Direktzahlungen-Verordnung [VO(EU) 1307/2013 vom 17. Dezember 2013] die Gültigkeit dieser Greening-Anforderungen bereits ein:

„Gleichwertige Methoden“ können diese ersetzen, definiert für jeden der drei Greening-Bausteine durch Anhang IX – sofern sie nicht durch Agrarumweltprogramme doppelfinanziert würden. Bezüglich der Anbaudiversifizierung mit maximal 75 % Flächenanteil der Hauptfrucht genügt es z.B., mindestens vier Kulturpflanzen oder auf mindestens 5 % der Rotationsfläche regionale Sorten alter, traditioneller oder gefährdeter Arten von Kulturpflanzen anzubauen. Als Flächennutzung im Umweltinteresse gilt, jeweils auf (derzeit) mindestens 5 % realisiert, auch Flächenstilllegung, Schaffung von Pufferzonen um Natura-2000-Gebiete, Gehölzschnitt oder Umwandlung von Acker in extensiv genutztes Grünland.

Möglich ist, die Anforderungen nach Beschluss des jeweiligen Mitgliedstaats durch ein Umweltzertifizierungssystem nachzuweisen, welches auch die ­vor­genannten Methoden einschließen kann.

Nach EU-Bio-Verordnung wirtschaf­tende ökologische Betriebe sind ausgenommen [„green by definition“; Art. 43 (11)].

Anbaudiversifizierung

Besitzt ein Betrieb zwischen 10 und 30 ha Ackerland, so muss er mindestens zwei verschiedene landwirtschaftliche Kulturpflanzen anbauen. Die Hauptkultur darf nicht mehr als 75 % der Fläche einnehmen. Bei mehr als 30 ha Ackerland eines Betriebes muss dieser mindestens drei Kulturpflanzen nachweisen; die Hauptkultur darf auch hier nicht mehr als 75 % einnehmen und die beiden größten Kulturen dürfen nicht mehr als 95 % erreichen [Art. 44 (1) VO(EU) 1307/2013].

Betriebe, bei denen > 75 % der Fläche Gras oder andere Grünfutterpflanzen oder brachliegende Flächen ausmachen, müssen zwar auch nach vorgenannten Regeln mindestens zwei oder drei Kulturpflanzen nachweisen, jedoch gilt nur die Höchstgrenze von 75 % Anteil der Hauptkultur [Art. 44 (2)].

Keine Anwendung finden die Regeln zur Anbaudiversifizierung in Betrieben, bei denen

> 75 % des Ackerlands für die Erzeugung von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt wird und/oder brach liegt, sofern das so genutzte Ackerland nicht mehr als 30 ha umfasst;

> 75 % der beihilfefähigen Fläche Dauergrünland sind und/oder für die Erzeugung von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen dienen, sofern das nicht diesen Nutzungen dienende Ackerland nicht > 30 ha umfasst;

> 50 % der als Ackerland angemeldeten Flächen im vorangehenden Jahr nicht angemeldet wurden und Geodaten nachweisen können, dass auf dem gesamten Ackerland eine andere Kulturpflanze als im Vorjahr angebaut wird [Art. 44 (3)].

Gemäß delegiertem Rechtsakt vom 11.03.2014 [C(2014) 1476 final; Art. 40) gilt in Mischkulturen jede Kulturpflanze als gesonderte Kultur, die mindestens 25 % der Fläche abdeckt. Saatgutmischungen gelten als eine Kultur, weitergehende Regelungen können die Mitgliedstaaten treffen.

Dauergrünland-Erhalt

(a) umweltsensibles Grünland: Grundsätzlich keine Umwandlung und kein Pflügen ist auf solchen Dauergrünland-Flächen zulässig, die nach Art. 45 (1) der VO(EU) 1307/2013 durch die Mitgliedstaaten als umweltsensibles Dauergrünland ausgewiesen sind. Dieses sind Flächen mit Grünland, die unter die FFH- und Vogelschutz-Richtlinie fallen (Natura-2000-Kulisse), „für das strikter Schutz erforderlich ist“ – also nicht zwingend sämtliches Grünland in den Gebieten. Die Mitgliedstaaten können weitere Gebiete, auch auf kohlenstoffreichen Böden, ausweisen.

Die deutsche Bundesregierung hat in ihrem Entwurf des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes (DirektZahlDurchfG) vorgesehen, sämtliches in Natura 2000 gelegenes Dauergrünland als umweltsensibel zu benennen [§ 15 (1)]. Das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) wird er­mächtigt, weitere sensible Gebiete zu bestimmen, nämlich Moor- und Anmoorflächen, Überschwemmungsgebiete und erosionsgefährdete Flächen [§ 15 (3)]. Weiter kann das BMEL im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB) Vorschriften zur Rückumwandlung oder Wiederanlage umgewandelten oder gepflügten Dauergrünlands erlassen (wozu nach Art. 42 des delegierten Rechtsakts eine Verpflichtung besteht).

Art. 41 des delegierten Rechtsakts formuliert Rahmenvorgaben für die Ausweisung weiterer Gebiete außerhalb von Natura 2000: organische Böden; Gebiete mit nach Anhang I der FFH-Richtlinie oder nach nationalem Recht geschützten Lebensräumen; Vorkommen von Pflanzenarten nach Anhang II der FFH-Richtlinie; Gebiete mit nach Anhang I der Vogelschutz-Richtlinie geschützten Vogelarten; Gebiete mit besonderer Bedeutung für nach den Anhängen der FFH-Richtlinie oder nach nationalem Recht geschützten Tierarten; Dauergrünland mit hohem Natur­wert (so genannte HNV-Flächen); stark erosionsgefährdete Böden; Lage in einem in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete gemäß EU-Wasser­rahmenrichtlinie gefährdeten Gebiet. Deutschland wird also nur einen Teil der seitens der EU eröffneten Schutzmöglichkeiten umsetzen (ein Problem ist die notwendige flächenscharfe Festlegung der Kulissen).

(b) Beibehaltung des Dauergrünland-Anteils: Die Mitgliedstaaten haben sicherzustellen, dass der Anteil von Flächen mit Dauergrünland an der gesamten landwirtschaftlichen Fläche, die der Betriebsinhaber angemeldet hat, nicht um mehr als 5 % im Vergleich zum Referenzanteil abnimmt. Diesen bestimmen die Mitgliedstaaten im Jahr 2015 anhand der Flächen mit Dauergrünland, die im Jahr 2012 von den Betriebsinhabern angemeldet wurden, plus zusätzlicher in 2015 angemeldeter Flächen (Art. 45 VO(EU) 1307/ 2013]. Details der Berechnung regelt Art. 43 des delegierten Rechtsakts, die Bausteine der Erhaltung des Anteils der Dauergrünlandflächen Art. 44. So kann eine Genehmigung zum Umbruch erteilt werden, wenn an anderer Stelle im selben Umfang Dauergrünland neu angelegt wird. Sobald festgestellt wird, dass der 5-%-Wert des Rückgangs überschritten wurde, schreibt der Mitgliedstaat vor, Flächen wieder in Dauergrünland umzuwandeln [Art. 44 (2, 3) nennt Auswahlkriterien für die diesbezüglich zu verpflichtenden Landwirte], und trifft Regelungen, um die weitere Umwidmung von Dauergrünland zu verhindern.

Deutschland wendet diese Vorschrift nicht auf betrieblicher Ebene an (das wäre möglich), sondern auf Länderebene. Sobald der Dauergrünlandanteil in einem Bundesland um 5 % im Vergleich zum Referenzanteil abgenommen hat, macht die zuständige Behörde dies im Bundesanzeiger bekannt – ab diesem Tag dürfen Betriebsinhaber Dauergrünland nicht mehr ohne Genehmigung umwandeln (§ 16 Entwurf DirektZahlDurchfG). Ausgenommen von diesen Vorschriften sind die oben genannten Flächen des umweltsensiblen Dauergrünlands, für die generelles Umbruch- und Pflügeverbot gilt. Das BMEL darf im Einvernehmen mit dem BMUB weitere Regelungen erlassen (§ 17).

Ökologische Vorrangflächen

Um diesen Punkt wurde besonders heftig gestritten: Betriebe mit > 15 ha Ackerland müssen mindestens 5 % des angemeldeten Ackerlands (einschließlich der Fläche, die nicht beihilfefähige Landschaftselemente, Pufferstreifen, Kurzumtriebswälder und Aufforstungsflächen einnehmen) als im Umweltinteresse genutzte Fläche ausweisen. Europäisches Parlament und Rat können diesen Satz auf Basis eines bis März 2017 vorzulegenden Bewertungsberichts der Kommission auf 7 % erhöhen [Art. 45 (1) VO(EG) 1307/2013]. Mit Ausnahme der Kurzumtriebs- und Aufforstungsflächen des Betriebs müssen sich diese Vorrangflächen auf dem Ackerland des Betriebes befinden (Abs. 2). Ausgenommen von der Pflicht zu ökologischen Vorrangflächen sind Betriebe, bei denen

> 75 % des Ackerlands für die Erzeugung von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen und/oder den Anbau von Leguminosen dienen und/oder brach liegt, sofern das nicht diesen Nutzungen unter­liegende Ackerland 30 ha nicht über­schreitet;

> 75 % der beihilfefähigen Fläche Dauergrünland sind und/oder für die Erzeugung von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen dienen, sofern das nicht diesen Nutzungen dienen Ackerland nicht > 30 ha umfasst (Abs. 4).

Kompliziert wird die Regelung dadurch, dass unterschiedliche Typen von Vorrangflächen mit unterschiedlichen Gewichtungsfaktoren berücksichtigt werden (Tab. 1). Die EU überlasst den Mitgliedstaaten, welche Kulturen auf den Vorrangflächen angebaut werden dürfen und ob die Anwendung von Pestiziden und Düngemitteln zulässig ist – Maßstab ist, dass die nationalen Behörden nachweisen können, dass der Anbau die Biodiversität erhöht.

Die in Tab. 1 genannten Typen werden in Art. 45 des delegierten Rechtsakts ­weiter definiert (z.B. Maximalbreite von Hecken oder Gehölzstreifen von 10 m, Feldränder 1 bis 20 m breit, Teiche mit maximal 0,3 ha Wasserfläche). Weitere Details finden sich in den Art. 46 bis 48.

Die Mitgliedstaaten dürfen die Vorgaben der EU verschärfen. Das scheint Deutschland aber nicht zu planen, so hat sich die Bundesregierung unter dem Druck des Bauernverbands in Brüssel stark für die Zulassung von Pestiziden eingesetzt. Der Entwurf des DirektZahlDurchfG ermächtigt das BMEL, im Einvernehmen mit dem BMUB durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrats weitere Kriterien und auch andere Flächenarten als ökologische Vorrangflächen und für diese Gewichtungsfaktoren festzulegen.

Fazit

Rat und Parlament der EU haben zwei Monate Zeit – bis Anfang Mai –, den delegierten Rechtsakten en bloc zuzustimmen. Die letzte Sitzung des „alten“ Parlaments findet jedoch bereits vom 14. bis 17. April statt. Das Ende Mai neu gewählte Parlament tritt erst am 01. Juli zu seiner konstituierenden Sitzung zusammen. Bei Redaktionsschluss dieser Ausgabe (19. März) wurde bekannt, dass sich im Agrar­ausschuss des Europaparlaments Widerspruch besonders zur Ausgestaltung des Greening formiert und der Ausschuss die delegierten Rechtsakte am 07. April möglicherweise ablehnen wird. Bundesrat und Bundestag müssen noch im Mai 2014 das DirektZahlDurchfG beschließen, damit die Agrarreform rechtzeitig umgesetzt werden kann.

Ein persönliches Fazit in wenigen Stichpunkten:

1. Eine enorme zusätzliche Bürokratie bewirkt das Greening, wie allein die Tabelle der Umrechnungs- und Gewichtungsfaktoren für ökologische Vorrangflächen verdeutlicht. Diese wäre vielleicht zu ertragen, wenn deutlich messbare Verbesserungen der Umweltsituation in der Agrarlandschaft erreicht würden.

2. Das wird aber kaum der Fall sein, wenn Zwischenfrüchte, Kurzumtriebsplantagen und Aufforstungen angerechnet und mit Pestiziden und Düngemitteln behandelt werden dürfen. Es erscheint fraglich, ob – bei Anrechnung dieser Flächen und der bereits vorhandenen Landschaftsstrukturen – überhaupt in nennenswertem Umfang Vorrangflächen neu geschaffen werden.

3. Im Grünland gibt es keine ökologischen Vorrangflächen – ein Manko, wenn man die Artenarmut des (häufig umbrochenen und neu eingesäten) Intensivgrünlands betrachtet. Im Ackerland sind 5 % viel zu wenig, legt man z.B. das Mindestziel von 10 % Biotopverbund im Bundesnaturschutzgesetz zugrunde.

4. Fruchtartenwechsel mit zwei oder drei Kulturarten, von denen es noch dazu viele Ausnahmen gibt und wo die Hauptkultur bis zu 75 % Anteil haben darf, ist keine echte Fruchtfolge (dieser Terminus fand zunächst Verwendung in den ersten Vorlagen aus Brüssel) und hat entsprechend geringe Wirkungen auf den Boden und dessen Ertragsfunktion.

5. Umweltsensibles Grünland bedarf in der nationalen Umsetzung einer starken Ausweitung auf alle von der EU ermöglichten Kriterien. Der Sturm der Entrüstung und die aktuelle intensive Lobbyarbeit des Bauernverbands auf allen Ebenen gegen das Umbruchverbot in Natura 2000 lässt erwarten, dass dieses auch in Zukunft nicht geschieht, sondern weiter verwässert wird. Wasserrahmen-, Vogelschutz- und FFH-Richtlinie lassen sich so nicht erfüllen!

6. In den letzten 50 Jahren wurden in Nord- und Mitteldeutschland Grünlandverluste von 85 % (!) belegt und seit 2003 ging die Grünlandfläche in mehreren Bundesländern um fast 5 % oder sogar darüber zurück. Die neue Förderperiode lässt einen weiteren Schwund um erneut 5 % zu, bevor eingeschritten werden muss. Das ist besonders aus Gründen des Klimaschutzes dramatisch.

Es sieht also mehr nach Greenwashing denn nach Greening aus: Meilenweit klaffen verbale Würdigungen der Agrarpolitiker und die tatsächlichen Umweltwirkungen auseinander. Der Wille zu einer wirklichen ökologischen Reform war bei Agrarkommissar Dacian Ciolo vorhanden. Aber er wurde durch die Agrarlobbyisten ausgebremst und sein Umweltkollege Janez Potonik musste machtlos zusehen. Wieder wurde die dringende Notwendigkeit und Chance vertan, die Agrarpolitik weg von einer weitgehenden Produktionsorientierung (landwirtschaftliche Nutzung ohne umweltrelevante Einschränkungen) hin zu einem Steuerungsinstrument für nachhaltige Landnutzung zu orientieren: Allen Lippenbekenntnissen zum Trotz ist der Grundsatz „public ­money für public goods“ nicht wirklich umgesetzt worden. Aber: Die Vorbereitungen für die nächste Förderperiode 2021 bis 2027 haben schon begonnen!

Zitierte Quellen

Entwurf eines Gesetzes zur Durchführung der Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik (Direktzahlungen-Durchführungsgesetz – DirektZahlDurchfG). Bundesrats-Drucksache 82/14, 28. 02.2014. http://www.bundesrat.de/bv.html?id=0082-14 .

Europäische Kommission (2014): Delegierte Verordnung der Kommission vom 11.3.2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Änderung des Anhangs X der genannten Verordnung. C(2014) 1476 final. Download der Anhänge: http://www.parlament.gv.at/PAKT/EU/XXV/EU/01/65/EU_16501/imfname_10447969.pdf.

Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates. Download: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:347:0608:0670:DE:PDF.

Anschrift des Verfassers: Prof. Dr. Eckhard Jedicke, Projektentwicklung im Naturschutz, Jahnstraße 22, D-34454 Bad Arolsen, E-Mail info@jedicke.de, Internet http://www.jedicke.de.