Zentrale Landschaftsleistungen erkennen und in Politik und Praxis stärken

1 Einleitung

Mit dem „Leistungs-Ansatz“, der sich hinter der Diskussion um Ökosystemleistungen oder Landschaftsleistungen manifestiert, soll der Nutzen von Natur und Landschaft für das menschliche Wohlbefinden aufgezeigt werden (Millennium Ecosystem Assessment 2005). Was heißt dies jedoch konkret und wie kann ein solcher Ansatz in Politik und Praxis integriert werden? Dazu wurde in der Schweiz – basierend auf dem von der Regierung festgelegten Ziel, die Landschaftsleistungen anzuerkennen und zu sichern (Schweizerischer Bundesrat 2016) – ein mehrjähriges Forschungsprojekt durchgeführt (Keller2017,Keller & Backhaus2017). Durch Befragungen von Fachpersonen aus Politik, Verwaltung, Wirtschaft, Zivilgesellschaft und Forschung wurden Chancen und Risiken bei der Integration dieser Leistungen in verschiedene Politikbereiche aufgezeigt. Dabei wurde der Fokus spezifisch auf die Landschaftspolitik und -praxis gelegt. Im aktuellen Beitrag wird anhand von Beispielen aufgezeigt, (a) welches die zentralen Landschaftsleistungen sind und was ihre Bedeutung ist; (b) wie diese erfasst werden können; und (c) welche Handlungsempfehlungen daraus für unterschiedliche Landschaftsakteure resultieren.

Die nationalen Grundlagen und Instrumente der Landschaftspolitik in der Schweiz basieren auf dem 1963 eingeführten Verfassungsartikel über den Natur- und Heimatschutz und dem Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz (NHG2017). Zudem ist der Schutz der Landschaft im Bundesgesetz über die Raumplanung (RPG2016) festgehalten. Landschaftsrelevante Gesetzesartikel sind ferner im Landwirtschaftsgesetz, im Waldgesetz und im Gewässerschutzgesetz enthalten. Eine Übersicht wichtiger Instrumente der Landschaftspolitik in der Schweiz wurde vom Bundesamt für Umwelt (BAFU) 2016 publiziert (Steiger2016). In der Schweiz liegt die Umsetzung der Ziele der Landschaftspolitik in der Zuständigkeit der Naturschutz- und Landschaftsfachstellen der Kantone (vergleichbar mit den Bundesländern in Deutschland und Österreich). Die Behörden des Bundes üben vorwiegend koordinierende und unterstützende Funktionen aus.

2 Methodisches Vorgehen

Verschiedene Methoden zur Datengewinnung und -analyse wurden für diese Arbeit kombiniert:

• Für die Erarbeitung einer Definition von Landschaftsleistungen wurde auf Arbeiten aus nationalen Forschungsprogrammen (Grêt-Regameyet al. 2012,Knoepfel & Gerber2008) und der Landschaftsstrategie des BAFU (2011) zurückgegriffen.
• Für die Analyse der gesetzlichen Grundlagen und Instrumente der Landschaftspolitik wurde das 4-Pole-Modell vonBackhauset al. (2007) verwendet. Mit den vier Polen Individuum, Gesellschaft, Natur und Kultur können sechs verschiedene Dimensionen (ästhetisch, ökonomisch, politisch, ökologisch, körperlich-sinnlich und identifikatorisch) der Landschaftswahrnehmung zweckmäßig illustriert werden.
• Mit der Erfassung und Operationalisierung von Landschaftsleistungen im schweizerischen Kontext haben sich unterschiedliche Autoren auseinandergesetzt: Bundesämter entwickelten eine „Landschaftstypologie Schweiz“ (Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) et al. 2011) und die Stiftung Landschaftsschutz einen „Katalog der charakteristischen Kulturlandschaften“ (Rodewaldet al. 2014). Zudem hat die „Landschaftsbeobachtung Schweiz (LABES)“ Indikatoren für verschiedene Landschaftsleistungen definiert (Kienastet al. 2013,Reyet al. 2017). Diese Grundlagen sowie aktuelle Forschungsresultate zu Landschaftsleistungen in der Schweiz wurden in die Analyse einbezogen (Flüeler2015,Kienastet al. 2017).

Im Zentrum des Vorgehens stand jedoch der Einbezug von Fachleuten aus Verwaltung, Wirtschaft, Zivilgesellschaft und Wissenschaft in einen transdisziplinären Prozess. Transdisziplinarität kann unterschiedliche Bedeutungen oder Schwerpunkte haben (Pohl & Hirsch Hadorn2006). Die Autoren verstehen darunter eine Herangehensweise, bei der ein gesellschaftlich relevantes Thema sowohl mit Fachwissen aus unterschiedlichen wissenschaftlichen Disziplinen als auch aus Fachwissen von Akteuren außerhalb der Wissenschaften kombiniert wird. Die Auswahl der einzubeziehenden Fachpersonen resp. Institutionen erfolgte durch die Auswahl besonders betroffener Akteure, die direkt einzelne Landschaftsleistungen beeinflussen oder davon profitieren. Ziel war nicht die Erreichung einer statistischen Repräsentativität. Vielmehr sollte mit der Auswahl von unterschiedlichen Akteuren eine Generalisierbarkeit der Ergebnisse erzielt werden (Merkens2008). In vorliegendem Projekt wurde wie folgt vorgegangen:

• In einem Workshop dfiskutierten mehr als 20 Fachpersonen über darüber, wie Landschaftsleistungen bspw. in die Planung integriert werden können und welche Rolle sie bei der Entscheidungsfindung und der öffentlichen Diskussion einnehmen.
• Im Vorfeld und Nachgang des Workshops wurden mit über 20 weiteren Fachpersonen einzelne Aspekte vertieft (z.B. Erfahrungen mit konkreten Projekten) resp. ergänzende oder gegenteilige Ansichten einbezogen, um ein breites Meinungsspektrum abzubilden.
• Alle interessierten Fachpersonen hatten die Möglichkeit, zum Berichtsentwurf Stellung zu nehmen.

3 Resultate

3.1 Vier zentrale Landschaftsleistungen

Basierend auf dem Landschaftsverständnis des BAFU (2011) und Studien aus Nationalen Forschungsprogrammen (NFP), die sich mit Landschaftsleistungen auseinandersetzen (Knoepfel & Gerber2008;Grêt-Regameyet al. 2012), definieren die Verfasser Landschaftsleistungen wie folgt:

Landschaftsleistungen sind Landschaftsfunktionen, die den Individuen und der Gesellschaft einen direkten wirtschaftlichen, sozialen und gesundheitlichen Nutzen bringen. Sie haben in vielen Fällen den Charakter öffentlicher Güter. Landschaftsleistungen umfassen den ästhetischen Genuss, Identifikationsmöglichkeiten und Vertrautheit, Erholung und Gesundheit sowie die Standortattraktivität. Zudem bilden Landschaften die räumliche Basis für die Biodiversität und die Regenerationsfähigkeit der natürlichen Ressourcen.

Die vier in Tab. 1 dargestellten Landschaftsleistungen wurden in Abgrenzung zu anderen Politikbereichen wie z.B. der Biodiversitätspolitik als von zentraler Bedeutung für die Landschaftspolitik identifiziert und standen im Fokus der Studie. Das heißt, es sind Themenbereiche, die wesentliche Bestandteile der Landschaftsqualität ausmachen, jedoch oft schwierig zu fassen sind und entsprechend stärker ins Zentrum gerückt werden sollen.

Die Reihenfolge der Nennung der Leistungen stellt keine Priorisierung dar. Die ökologische Dimension (die Biodiversität) ist eine wesentliche Grundlage für die Bereitstellung der genannten Landschaftsleistungen. Da diese Dimension jedoch durch die Biodiversitätspolitik bearbeitet wird, steht sie hier nicht im Vordergrund. Wie die Beschreibungen der einzelnen Landschaftsleistungen zeigen, überlappen sich die einzelnen Leistungen und können kaum voneinander getrennt betrachtet werden. Zudem ist zu beachten, dass in diesem Projekt primär die Chancen hervorgehoben wurden, die sich durch die Fokussierung auf die Stärkung des menschlichen Wohlbefindens ergeben können. Wenn die Nachfrage nach Landschaftsleistungen jedoch zu stark zunimmt, ist die Bereitstellung dieser Leistungen gefährdet.

3.2 Verankerung von Landschaftsleistungen in gesetzlichen Grundlagen und Instrumenten

Basierend auf den sechs Dimensionen des Landschafts-Modells vonBackhauset al. (2007) wurden die bestehenden gesetzlichen Grundlagen und Instrumente (z.B. Landschaftskonzepte, Richtplanung, Leitbilder) der Landschaftspolitik (Steiger2016) analysiert. Das heißt, es wurde untersucht, inwiefern das Landschaftsverständnis, das in den jeweiligen Instrumenten zum Ausdruck kommt, die Aspekte der folgenden sechs Landschaftsdimensionen berücksichtigt: ästhetisch, identifikatorisch, körperlich-sinnlich, ökonomisch, ökologisch und politisch. Dabei wurde festgestellt, dass die bestehenden Grundlagen und Instrumente in ihrer Gesamtheit ein breites Landschaftsverständnis beinhalten und grundsätzlich viele der sechs Dimensionen abdecken. Dies bedeutet jedoch noch nicht, dass die zentralen Landschaftsleistungen „automatisch“ genügend berücksichtigt werden. Zumindest konnte jedoch festgestellt werden, dass kein vordringlicher Bedarf an Anpassungen der gesetzlichen Grundlagen und Instrumente besteht, sondern vielmehr im Vollzugs resp. in der Umsetzung dieser Instrumente.

3.3 Konkretisierungen und Anwendungen von Landschaftsleistungen in Politik und Praxis

Für jede der vier identifizierten Landschaftsleistungen wurden mit Unterstützung der involvierten Fachpersonen aktuelle Praxisbeispiele sowie Projektideen formuliert, um die Anwendung dieser Landschaftsleistungen zu konkretisieren. Sie umfassen unterschiedliche Landschaftstypen in der ganzen Schweiz. Folgende vier Beispiele illustrieren diese Konkretisierungen (für mehr Informationen zu diesen und weiteren Beispielen sieheKeller & Backhaus2017):

• Praxisbeispiel zur Stärkung der Landschaftsleistung „Ästhetischer Genuss“ : Der Kanton Zug hat in einem partizipativen Prozess einen Leitfaden für die Gestaltung von Bauten und Anlagen außerhalb der Bauzone entwickelt (Kanton Zug 2016). Das Ziel ist dabei, dass sich das Erscheinungsbild der Bauten außerhalb der Bauzonen von jenem innerhalb der Bauzonen abgrenzt. Der Leitfaden enthält grundsätzliche Aspekte zum Planungsablauf und zur Lösungsfindung (s. Abb. 1) sowie wichtige Bauaufgaben und Hinweise zur Umgebungsgestaltung.
• Projektidee zur Stärkung der Landschaftsleistung „Identifikationsmöglichkeiten und Vertrautheit“ : Die Zusammenarbeit mit der Kulturpolitik und der Kunst stärken: Identifikation mit Landschaft ist ein zentrales Thema in Literatur, Musik, bildenden und darstellenden Künsten. Die künstlerische oder poetische Auseinandersetzung mit der Landschaft ist wichtiger Bestandteil des Identifikationsprozesses (Gantenbein & Rodewald2016). Es sollte geprüft werden, wie landschaftsrelevante Kunstprojekte gefördert werden können [vgl. Ausstellung „Heimat“ (Stapferhaus Lenzburg 2017) oder Landschaftsausstellung am Lötschentaler Höhenweg 2011 Siehe www.landschaft-ausstellung.ch/ (Zugriff: 21.02.2017).].
• Praxisbeispiel zur Stärkung der Landschaftsleistung „Erholung und Gesundheit“: Modellvorhaben Nachhaltige Raumentwicklung 2014-2018 Siehe https://www.are.admin.ch/are/de/home/raumentwicklung-und-raumplanung/programme-und-projekte/modellvorhaben-nachhaltige-raumentwicklung.html (Zugriff: 19.06.2017).: Beim Projekt „ Landschaft für eine Stunde “ werden Übergangsräume von Siedlung zur offenen Landschaft aufgewertet. Diese Gebiete sind in der Regel gut erreichbar und erschlossen und beinhalten ein großes Potenzial, Landschaftsleistungen zu erleben. Die momentan laufenden Modellvorhaben befinden sich im Raum St. Gallen und Arbon-Rorschach am Bodensee.
• Projektidee zur Stärkung der Landschaftsleistung „Standortattraktivität“: Zur Förderung der Alltagserholung in der Landschaft könnten neue Koalitionen eingegangen werden: Z.B. könnten sich Unternehmen, die das Wohlbefinden ihrer Mitarbeitenden steigern möchten, für den Erhalt und die Pflege von Grünräumen in der Umgebung des Firmenstandortes einsetzen Die Stiftung Natur & Wirtschaft (www.naturundwirtschaft.ch) konzentriert sich auf die Areale in Privatbesitz. Die hier angedachte Idee bezieht sich auf Areale der öffentlichen Hand.. Erfolgsfaktoren für solche Partnerschaften in der Schweiz wurden in einer Übersicht erarbeitet (Huber & Bolz2012) und können weiter vertieft werden.

3.4 Erkenntnisse aus dem transdisziplinären Prozess

Im Rahmen des Workshops mit rund 20 Teilnehmenden aus Wirtschaft, Politik, Verwaltung, Zivilgesellschaft und Wissenschaft wurden folgende Punkte hervorgehoben: Die bestehenden gesetzlichen Grundlagen und Instrumente sind gesamthaft gesehen zweckmäßig und benötigen kaum Ergänzungen. Hingegen kann die Wirksamkeit der Instrumente verbessert werden. Insbesondere sollten

• die Sensibilisierung für Landschaftsleistungen erhöht werden (durch Aus- und Weiterbildungsangebote, geeignete Kommunikatoren);
• die Bedürfnisse der lokalen Bevölkerung bei raumwirksamen Projekten stärker berücksichtigt werden;
• Landschaftsthemen stärker fach- und zuständigkeitsübergreifend verstanden werden (durch Zusammenarbeit verschiedener Fachstellen und Institutionen) und entsprechend bestehende Denkmuster aufgebrochen und zusätzlich Partner einbezogen werden.

Die individuellen Gespräche mit Fachpersonen aus unterschiedlichen Bereichen haben aufgezeigt, dass es zwar mehr Fachwissen und auch finanzielle Mittel braucht, um die zentralen Landschaftsleistungen anzuerkennen und zu sichern. Oft fehle es aber auch am politischen Willen, wenn beispielsweise das öffentliche Interesse an einer Landschaftsleistung in Konkurrenz zum individuellen Interesse eines Landeigentümers stehe. Hier würden oft die (kurzfristigen) finanziellen Argumente zugunsten der privaten Interessen stärker gewichtet. Deshalb erhoffen sich viele der befragten Fachpersonen „handfestere“ und überzeugende Argumente (z.B. durch eine bessere Beschreibung der Bedeutung oder wissenschaftliche Erkenntnisse) für die Sicherung von Landschaftsleistungen.

3.5 Handlungsempfehlungen für unterschiedliche Landschaftsakteure

Basierend auf den Erkenntnissen aus Studien und Arbeitsberichten zu den einzelnen Landschaftsleistungen und den Diskussionen und Rückmeldungen von rund 40 involvierten Fachpersonen wurden Handlungsempfehlungen zum Umgang mit den zentralen Landschaftsleistungen formuliert. Die Empfehlungen wurden unterteilt nach Akteursgruppen, z.B. Behörden auf unterschiedlichen staatlichen Ebenen, Wirtschaft und Fachverbände, Zivilgesellschaft oder Wissenschaft (s. Tab. 2).

Zudem wurden folgende generelle Empfehlungen erarbeitet:

• transdisziplinär und partizipativ handeln , d.h. unterschiedliche und lokal verankerte Akteure einbeziehen und einen Dialog über die gewünschten landschaftlichen Qualitäten führen;
• den Kreis der angesprochenen Akteure erweitern , indem z.B. Kooperationen mit Wirtschaftsunternehmen gefördert werden, aber auch durch die Schaffung von Aus- und Weiterbildungsangeboten;
• gemeinsame Zielvorstellungen entwickeln und gute Beispiele aufbereiten.

4 Diskussion und Schlussfolgerungen

Die hier verwendete Definition von Landschaftsleistungen fokussiert stark auf die menschliche Wahrnehmung von Landschaft. Damit werden z.B. Regulierungsleistungen, wie sie andere Landschaftsleistungs-Definitionen (z.B.Bastianet al. 2014,Vallés-Plannelset al. 2014) oder Ökosystemleistungs-Definitionen (z.B. Millennium Ecosystem Assessment 2005,MAES2016) verwenden, weniger berücksichtigt. Durch die Erwähnung der Landschaft als räumliche Basis für die Biodiversität und die natürlichen Ressourcen bleibt jedoch eine Brücke zu anderen Leistungs-Definitionen erhalten. Der Fokus auf die menschliche Wahrnehmung erscheint uns gerechtfertigt, weil die damit bezeichneten Leistungen oft schwieriger zu erfassen und damit weniger stark berücksichtigt werden als andere Leistungen (Bieling2014,Keller2017,Winthrop2014).

Die Analyse der bestehenden Instrumente und Grundlagen landschaftsrelevanter Politikbereiche in der Schweiz hat gezeigt, dass kein vordringlicher Anpassungsbedarf besteht, dass jedoch beim Vollzug der Instrumente noch Verbesserungsbedarf vorhanden ist. Entsprechend fokussierte sich der transdisziplinäre Prozess primär auf die Evaluation von Praxisbeispielen, die Erarbeitung von Projektideen und konkreten Handlungsempfehlungen für die unterschiedlichen Akteure.

Die Fachpersonen, die sich im Rahmen dieses Projekts Zeit nahmen, um am Workshop oder an individuellen Befragungen mitzuwirken, waren mühelos zur Teilnahme zu motivieren. Das Interesse an der Vertiefung der vier zentralen Landschaftsleistungen „Ästhetischer Genuss“, „Identifikationsmöglichkeiten (‚Heimat’) und Vertrautheit“, „Erholung und Gesundheit“ und „Standortattraktivität“ ist durchweg groß und viele Mitwirkende nahmen sich zusätzlich Zeit, um den Entwurf des Projektberichts zu kommentieren und zu ergänzen. Dieses Engagement lässt hoffen, dass nun auch die Umsetzung der Handlungsempfehlungen und die Konkretisierung der skizzierten Projektideen mit gleichem Elan vonstattengehen.

Inwiefern die in diesem Prozess gesammelten Erfahrungen auf andere Themengebiete und auf andere Länder – z.B. Deutschland und Österreich – übertragbar sind, ist schwierig einzuschätzen. Die im Folgenden aufgeführten Erfolgsfaktoren für die Durchführung eines Projekts zur Identifikation und Stärkung von Landschaftsleistungen könnten jedoch über den Rahmen unserer landespezifischen Studie hinaus Gültigkeit haben:

• Transparenz und Transdisziplinarität : Alle involvierten Fachpersonen müssen über den Erarbeitungsprozess und die damit verbundenen Termine informiert sein und jederzeit die Möglichkeit haben sich einzubringen.
• Einbezug von Akteuren aus unterschiedlichen Institutionen und mit unterschiedlichem Fachwissen : Die Berücksichtigung der geäußerten Meinungen soll unabhängig von der institutionellen Verankerung der Personen erfolgen. Hilfreich ist auch der Einbezug einer unabhängigen und nicht direkt in das Projekt involvierten Moderation.
• Berücksichtigung verschiedener Regionen und Institutionen : Durch die Kleinräumigkeit der Schweiz war die Organisation eines Workshops mit Vertreterinnen und Vertretern aus den verschiedenen Regionen und Institutionen verhältnismäßig einfach, doch sollte dies entsprechend auf Länderebene in größeren Staaten ebenfalls angestrebt werden und möglich sein.
• Federführung durch unabhängige Wissenschaftler und Wissenschaftlerinnen : Die Kommunikation mit allen involvierten Fachpersonen wird erleichtert, wenn die Realisierung eines Projekts nicht durch eine (finanzierende) Behörde erfolgt. Durch eine neutrale Position ist die Kontaktaufnahme mit den Fachpersonen unkompliziert und Äußerungen können unbefangener erfolgen.

Die zentralen Landschaftsleistungen befinden sich entweder an Schnittstellen unterschiedlicher „Zuständigkeiten“ der Behörden oder werden kaum aktiv bearbeitet. Dies ist aus unserer Sicht nicht per se problematisch, führt jedoch zu zusätzlichem (Koordinations-)Aufwand, wenn einzelne dieser Landschaftsleistungen gefördert werden sollen. Dabei soll bedacht werden, dass sich die Verfügbarkeit und das Bewusstsein für Landschaftsleistungen zwar bis zu einem gewissen Maße steuern lassen, die Wahrnehmung und „Nutzung“ von Landschaftsleistungen letztlich jedoch ein persönlicher und individueller Prozess ist, der nicht verordnet werden kann.

Die Autoren plädieren dafür, das Bewusstsein für die zentralen Landschaftsleistungen durch transdisziplinäre Zusammenarbeit und konkrete Projekte – wie sie in diesem Beitrag vorgestellt wurden – zu stärken und dabei auch ungewohnte Partnerschaften einzugehen. Dabei ist stets eine Offenheit für regionale, lokale und individuelle Bedürfnisse zuzulassen.

Dank

Das Projekt dauerte von Mitte 2016 bis Mitte 2017 und wurde vom Bundesamt für Umwelt (BAFU) finanziert. Die Verbreitung der im Projekt erzielten Kenntnisse wurde durch die finanzielle Unterstützung der Bristol-Stiftung ermöglicht. Die Autoren danken dem BAFU und der Bristol-Stiftung für die Finanzierung und den rund 40 involvierten Fachpersonen für ihre Mitwirkung. Zudem danken Sie den zwei anonymen Gutachterinnen/Gutachtern für die wertvollen Rückmeldungen.

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