Stand der örtlichen Landschaftsplanung in Deutschland

1 Einleitung

Der örtlichen Landschaftsplanung kommt als Planungsinstrumentarium des Naturschutzes und der Landschaftspflege die bedeutende Aufgabe zu, die Landschaftsentwicklung naturverträglich und nachhaltig zu gestalten und im Rahmen der Bauleitplanung zu koordinieren (SRU 2007: 3). Dies gilt besonders für die Bemühungen im Rahmen der „Nationalen Strategie zur biologischen Vielfalt“ zum Erhalt der Biodiversität (BfN 2012), der Anpassungsstrategien an die Folgen des Klimawandels (Heiland et al. 2011, ­Jessel 2008), des steigenden Biomasse­anbaus (BfN 2010: 28) sowie der Reduzierung und Qualifizierung der Flächen­inanspruchnahme im Rahmen des „30-ha-Ziels 2020“ (Bruns et al. 2005: 21, Heiland et al. 2004).

Mit der Novelle des Bundesnaturschutzgesetzes 2002 und der daraus resultierenden flächendeckenden Landschaftsplanung wird dem örtlichen Landschaftsplan diese wichtige Bedeutung beigemessen. Gleichzeitig ist der örtliche Landschaftsplan politisch nicht unumstritten (vgl. Marschall 2007: 247), was sich auch in unterschiedlichen gesetzlichen Rahmenbedingungen der Bundesländer niederschlägt. Auch im aktuellen Koali­tionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD findet die Landschaftsplanung trotz ihrer herausragenden Bedeutung für die Sicherung der natürlichen Lebensgrundlage keine Beachtung (Jedicke 2014).

Es besteht ein öffentliches Interesse am Stand der örtlichen Landschaftsplanung, wie die Kleine Anfrage in Hessen zeigte (Hessischer Landtag 2012). Doch wie ist der derzeitige Stand der örtlichen Landschaftsplanung in Deutschland? Wie weit sind wir von einer flächendeckenden örtlichen Landschaftsplanung entfernt? Wie hat sich der Stand seit dem kritischen Urteil des Sachverständigenrats für Umweltfragen (1987: 140), die örtliche Landschaftsplanung sei „ein bereits gescheitertes Unterfangen“, entwickelt? Nach dem Umweltgutachten waren damals für nur 23 % der Gemeinden der alten Bundes­länder Pläne aufgestellt oder in Bearbeitung.

Welche Kommunen stellen vorrangig einen Landschaftsplan auf, wo gibt es Lücken bzw. Defizite? Was sind Faktoren, die eine Aufstellung begünstigen? Diesen und weiteren Forschungsfragen widmet sich ein DFG-Projekt am Leibniz-Institut für ökologische Raumentwicklung in Dresden.

Zur Überwachung der Ziele der Bio­diversitäts-Strategie wird unter anderem der Indikator „Stand und Umsetzung der Landschaftsplanung“ im Rahmen des Umwelt-Kernindikatorensystems des Umweltbundesamtes (KIS) erhoben, wobei hier nur Landschaftsrahmenpläne ohne deren Aufstellungsjahr erfasst sind (UBA 2009). Eine bundesweite Übersicht zum Stand der örtlichen Landschaftsplanung bietet das Landschaftsplanverzeichnis des Bundesamtes für Naturschutz (BfN). Allein aus dem Landschaftsplanverzeichnis des BfN lässt sich jedoch kein gesicherter bundesweiter aktueller Überblick zum Stand der kommunalen Landschaftsplanung ableiten (s.u.).

Ziel dieses Beitrages ist es daher, anhand einer repräsentativen Zufallsstichprobe eine bundesweite Momentaufnahme zum Stand der örtlichen Landschaftsplanung zu präsentieren. Zudem wird explorativ aufgezeigt, welche Art von Gemeinden bevorzugt einen Landschaftsplan aufstellt. Damit wird ein Erklärungsansatz geliefert, welche Faktoren für die Aufstellung eines Landschaftsplans ausschlaggebend sein könnten.

Welche Wirkung der örtliche Landschaftsplan erzielt, war Ziel mehrerer Untersuchungen (Gruehn 2012, Gruehn & Kenneweg 1998, Kiemstedt et al. 1999, Reinke 2002). Dabei stand entweder die Integration in die Bauleitplanung oder die Umsetzung konkreter Maßnahmen (Wende et al. 2005, 2012) im Vordergrund. Untersuchungen zur Landschaftsrahmenplanung liegen von Herberg (2002) vor.

2 Methode

2.1 Zufallsstichprobe

Für die Beantwortung der Forschungsfragen wurde eine 600 Gemeinden umfassende Zufallsstichprobe aus der Grundgesamtheit aller ca. 12000 Kommunen in Deutschland gezogen. Die sehr hohen (signifikanten) Rangkorrelationen zwischen der Stichprobe und der Grundgesamtheit hinsichtlich der Verteilung nach Bundesländern (Kendalls tau-b=0,928) und Gemeindegrößen nach Einwohnern (Kendalls tau-b=0,944) bestätigen die Repräsentativität. Insgesamt beinhaltet die Stichprobe 5,2 % der Kommunen und 5,1 % der Fläche Deutschlands.

Entsprechend der Verwaltungsstruktur der Bundesländer variiert zwar die Zahl der gezogenen Kommunen je Bundesland z.T. erheblich, nicht jedoch die Flä­chengröße und damit die Ermittlung des Flächen­deckungsgrades der Landschafts­planung.

2.2 Ermittlung des Stands der Landschaftsplanung

Landschaftsplanverzeichnis des BfN

Das Landschaftsplanverzeichnis ( http://www.bfn.de/0312_lpv.html ) bildete die Grundlage zur Ermittlung des Planungsstandes. Es beruht auf Umfragen bei Planungs­büros, Landschaftspflegebehörden bzw. der freiwilligen Meldung durch die Planungsträger und Behörden (Roth 2012: 87). Unter diesen Rahmenbedingungen ist es sicherlich nur sehr schwer möglich, das Verzeichnis vollständig und aktuell zu halten. Dennoch bietet es eine sehr wichtige Hilfe zur ersten Ermittlung des Planungsstandes.

Verzeichnisse der Länder

In einigen Bundesländern führen die Landesämter oder Obersten Naturschutzbehörden eigene Landschaftsplanverzeichnisse (vgl. Tab. 1). Diese sind von sehr unterschiedlicher Qualität und Aktualität. Die Aufstellungen beruhen entweder auf landesweiten Umfragen oder Zuarbeiten der Unteren Naturschutzbehörden (UNB). Darüber hinaus veröffentlichen einige Obere Naturschutzbehörden den Stand der örtlichen Landschaftsplanung (z.B. Regierung von Mittelfranken 2011, Regierungspräsidium Gießen 2011). Die Daten des Landschaftsplanverzeichnisses wurden mit den verfügbaren Verzeichnissen der Länder abgeglichen, wobei im Falle von Unstimmigkeiten die meist aktuelleren Länderlisten Beachtung fanden.

Befragung

Im Rahmen einer Online-Umfrage und einer direkten Befragung unter den ausgewählten Kommunen der Stichprobe konnte ein weiter spezifiziertes Bild zum Stand der örtlichen Landschaftsplanung gewonnen werden. Bei Gemeinden, welche nach Angabe der Landschaftsplanverzeichnisse einen Landschaftsplan aufgestellt haben, wurde davon ausgegangen, dass noch immer ein Landschaftsplan vorhanden ist, auch wenn bereits eine neuere Planung vorliegen könnte. Alle Gemeinden der Stichprobe, welche nicht im Landschaftsplanverzeichnis bzw. in den Länderlisten aufgeführt bzw. ohne Landschaftsplan vermerkt waren, wurden telefonisch kontaktiert. Lediglich die Kommunen in Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen wurden aufgrund der aktuell geführten Länderlisten ausgelassen. Insgesamt wurden 145 Kommunen telefonisch kontaktiert. Die Online-Umfrage erbrachte von 258 Gemeinden Informationen zur örtlichen Landschaftsplanung.

3 Ergebnisse

3.1 Stand der örtlichen Landschaftsplanung

Die Auswertung ergab, dass für 72,5 % der 600 Gemeinden ein Landschaftsplan aufgestellt wurde, 21,5 % der untersuchten Gemeinden hatten keinen Landschaftsplan aufgestellt, für 2 % war ein Plan in Vorbereitung und für weitere 4 % in der Bearbeitung (vgl. Tab. 2). Insgesamt wurde für 72,1 % der untersuchten Gemeindeflächen ein Landschaftsplan aufgestellt.

Vergleicht man die Planungsstände der einzelnen Bundesländer miteinander, so wird deutlich, dass zum Teil große Unterschiede bestehen (vgl. Abb. 1). Während in Mecklenburg-Vorpommern nur 15 % der untersuchten Gemeinden einen Landschaftsplan aufgestellt hatten, wiesen 98 % der Kommunen in Rheinland-Pfalz einen Landschaftsplan auf. In der Stichprobe waren für die Bundesländer Rheinland-Pfalz, Thüringen, Hessen, Baden-Württemberg sowie Brandenburg und Nordrhein-Westfalen mehr als drei Viertel der gezogenen Kommunen mit einem Landschaftsplan beplant. Für Niedersachsen konnte dagegen nur für 18 % der Gemeinden ein Landschaftsplan ermittelt werden.

3.2 Welche Kommunen stellen bevorzugt einen Landschaftsplan auf?

Zum Teil wurden starke räumliche und gebietsabhängige Unterschiede hinsichtlich des Planungsstandes innerhalb Deutschlands beobachtet. Daher sollen im Folgenden einige statistisch messbare Gemeindecharakteristika (Abb. 2) geprüft werden, welche einen Einfluss auf das Vorhandensein eines örtlichen Landschaftsplanes haben könnten.

Sicherlich gibt es neben den untersuchten Faktoren noch weitere, welche sich auf eine Landschaftsplanaufstellung auswirken, jedoch nur schwer zu erfassen sind. Wende et al. (2009, 2012) zeigten, dass die Umsetzung der Landschaftspläne u.a. stark vom Engagement von Schlüsselpersonen abhängig ist. Auch Büchter (2002: 165) konstatierte, dass die Aufstellung und Umsetzung der örtlichen Landschaftsplanung entscheidend von einflussreichen Personen und in kleinen ländlichen Gemeinden meist vom Engagement der Bürgermeister abhängig sind.

Für die statistische Auswertung wurden die Planstände „in Bearbeitung“ und „in Vorbereitung“ als „nicht aufgestellt“ zusammengefasst. Bei der Darstellung ist außerdem zu beachten, dass in Nordrhein-Westfalen und Thüringen die Kreise Träger der örtlichen Landschaftsplanung sind.

Planungsstand nach Bundesländern

Der Planungsstand der Bundesländern unterschied sich erheblich (vgl. Abb. 1). Es konnte ein signifikanter mittelstarker Zusammenhang zwischen dem Merkmal Bundesland und dem Planungsstand festgestellt werden (Cramérs V=0,600; N=600; p<0,01). Auf der anderen Seite war der Zusammenhang zwischen dem Planungsstand zwischen den alten und neuen Bundesländern sehr schwach ­(Cramérs V=0,173; N=600; p<0,01). Das heißt, dass die Bundeslandzugehörigkeit eine wichtige Rolle spielt, jedoch zwischen neuen und alten Bundesländern weniger Unterschiede bestehen, als bisher vielleicht vermutet.

Planungsstand nach Gemeindegröße

Der Planungsstand der örtlichen Landschaftsplanung nach Gemeindegrößenklassen zeigt, dass Kommunen mit weniger als 20000 Einwohnern tendenziell seltener mit einem Landschaftsplan beplant sind als größere Gemeinden (vgl. Abb. 2). Dabei haben Kommunen mit 500 bis 5000 Einwohnern den geringsten Anteil an mit einem Landschaftsplan beplanten Gemeinden (64–71 %). Sehr kleine Gemeinden (<500 Einw.) weisen dagegen wieder häufiger einen Landschaftsplan auf (77 %), wobei hier die Gemeindegröße besonders vom Bundesland abhängt. Für den Bevölkerungsstand und die Flächengröße einer Gemeinde konnte kein sig­nifikanter Zusammenhang mit der örtlichen Landschaftsplanung nachgewiesen werden.

Planungsstand nach Bevölkerungsdichte und Lage

Es wurde vermutet, dass ländliche Gemeinden mit einer eher geringen Bevölkerungsdichte und einem niedrigen Siedlungsflächenanteil seltener einen Landschaftsplan aufgestellt haben als städtische Kommunen.

Innerhalb der Stichprobe besteht eine positive biseriale Rangkorrelation (vgl. Bortz & Schuster 2010: 177) zwischen der Bevölkerungsdichte einer Kommune ( http://www.regionalstatistik.de ) und dem Stand der örtlichen Landschaftsplanung (r_bisR=0,3225; N=600; p<0,001). Je höher also die Bevölkerungsdichte, desto wahrscheinlicher liegt ein Landschaftsplan vor.

Eine Synthese der Bevölkerungsdichte und dem Siedlungsflächenanteil stellt die Raumabgrenzung „Besiedlung“ des BBSR (2012: 39) dar. Hier konnte kein Zusammenhang zwischen der Art der Besiedelung einer Gemeinde und dem Planungsstand der Landschaftsplanung gefunden werden.

Die Lage der Gemeinden, welche auf Grundlage von Erreichbarkeitsanalysen ermittelt wurde (BBSR 2012: 40), ist ein Maß für die Zentralität. Es konnte ein schwacher positiver Zusammenhang zwischen der Lage und dem Vorhandensein eines Landschaftsplans ermittelt werden (biseriales tau-b=0,2295; N=600; p<0,001; Bortz et al. 2008: 434). Danach stellen Gemeinden peripherer Lage eher weniger häufig einen Landschaftsplan auf als zentral gelegene Kommunen.

Planungsstand nach Bevölkerungsentwicklung

Wächst oder schrumpft eine Gemeinde langfristig, so ist dieses meist mit einer veränderten Flächennutzung verbunden, welche eine Aufstellung oder Änderung eines Landschaftsplans nach § 11 Abs. 2 BNatSchG erforderlich machen kann.

Die Raumabgrenzung des BBSR „Schrumpfende und wachsende Gemeinden“ ist ein mehrdimensionales Abbild von Schrumpfungs- bzw. Wachstumsprozessen (vgl. BBSR 2012: 42).

Es konnte kein entscheidender statistischer Zusammenhang zwischen der Bevölkerungsentwicklung einer Gemeinde und der Aufstellung eines Landschafts­planes festgestellt werden (biserales tau b=0,1624; N=600; p<0,001). Jedoch weisen besonders stark schrumpfende Gemeinden durchschnittlich weniger oft (53 %) einen Landschaftsplan auf als stark wachsende Kommunen (86 %).

Planungsstand nach wirtschaftlicher Situation

Die Aufstellung eines Landschaftsplanes ist für den Planungsträger in Abhängigkeit zur Größe des Planungsgebiets mit entsprechenden Kosten verbunden. Es wurde daher vermutet, dass die finanzielle Lage der Kommunen einen Einfluss auf den Planungsstand der Landschaftsplanung hat. Der Indikator Arbeitslosigkeit ist ­direkt mit Steuereinnahmen und Aus­gaben für den kommunalen Haushalt verbunden.

Es besteht ein schwacher negativer Zusammenhang zwischen dem Verhältnis vom Anteil Arbeitsloser an der Bevölkerung im erwerbsfähigem Alter ( http://www.regionalstatistik.de ) und dem Planungsstand der örtlichen Landschaftsplanung (r_bisR=–0,2164; N=600; p<0,001). Bei einer Kommune mit einer hohen Arbeitslosigkeit ist es danach weniger wahrscheinlich, dass ein Landschaftsplan aufgestellt wurde, was sich mit explorativen Ergebnissen bei Wende et al. (2005) zur Frage der Umsetzung von Landschaftsplänen in der Praxis deckt.

Die Haushaltsbilanz ( http://www.regionalstatistik.de ) der Gemeinde, vereinfacht berechnet aus Bruttoeinnahmen abzüglich Bruttoausgaben je Einwohner (2010) sowie die Pro-Kopf-Verschuldung der Gemeinde (FDZ 2008), korrelieren nicht mit dem Vorhandensein eines Landschaftsplans.

Planungsstand nach Flächennutzung und Naturnähe

Eine für die Landschaftsplanung bedeutende Charakteristik einer Gemeinde ist die Flächennutzung. Dazu steht im IÖR-Monitor ( http://www.ioer-monitor.de ) eine Vielzahl von Indikatoren zur Verfügung. Die Ergebnisse zeigen, dass ein schwacher Zusammenhang zwischen dem Anteil der Siedlungs- und Verkehrsfläche der Gemeinde und dem Stand der Landschaftsplanung besteht (r_bisR=0,2196; N=600; p<0,001). Das gilt auch für den Anteil naturbetonter Flächen (r_bisR=0,2132; N=600; p<0,001). Der Zusammenhang ist mit dem Anteil der Landwirtschaftsfläche am höchsten (r_bisR=–0,3013; N=600; p<0,001). Das heißt, je höher der Anteil der Landwirtschafts- bzw. der Freiraumfläche ist, desto weniger wahrscheinlich ist das Vorhandensein eines Landschaftsplans. Hingegen ist bei einem höheren Anteil von Siedlungs- und Verkehrsflächen sowie bei einem höheren Anteil natur­betonter Flächen eher ein Landschaftsplan zu erwarten.

Multiple Wirkungsmodelle

Um die Faktoren zu bestimmen, welche die Aufstellung eines Landschaftsplanes am stärksten erklären, wurden multivariate Regressionsmodelle aufgestellt. Darin werden die zuvor einzeln geprüften möglichen Einflussfaktoren insgesamt einbezogen. Dies geschah mit Hilfe des Statistik-Tools GOLDMineR (Graphical Ordinal Logit Displays based on Monotonic Regression), welches in der Lage ist, auch mit dichotomen oder kategorialen Variablen lineare Schlüsse auf Grundlage einer logistischen Regression zu ziehen. Die in das Modell eingehenden Prädiktoren wurden danach ausgewählt, ob sie in den bivariaten Tests signifikant mit dem Stand der Landschaftsplanung korrelierten.

Das Bundesland, in dem eine Gemeinde bzw. ein Aufstellungsgebiet eines Landschaftsplans liegt, hat mit Abstand den stärksten Einfluss auf das Vorhandensein eines Landschaftsplans innerhalb der repräsentativen Stichprobe (vgl. Tab. 3). Beta kann als log-odds ratio interpretiert werden und entspricht dem geschätzten Effekt der unabhängigen Variablen in summierter Form auf das Modell (Magidson 1998).

Die Lage der Gemeinde – sehr peripher bis sehr zentral – (BBSR 2012) hat den zweitstärksten Einfluss auf das Vorhandensein eines Landschaftsplanes. Das aufgestellte monotone Regressionsmodell erklärt zumindest 42,8 % der Varianzen.

Ähnliche Ergebnisse erbrachte auch ein mit SPSS aufgestelltes logistisches Regressionsmodell, bei dem ebenfalls vier Prädiktoren identifiziert werden konnten: Bundesland, Lage der Gemeinde, Gemeindeflächengröße und Anteil der Siedlungs- und Verkehrsflächen an der Gemeindefläche. Weitere Indikatoren zur Flächen­nutzung, Raumgliederung, Bevölkerung, finanziellen Situation und politischen Stimmenverteilung in der Gemeinde wurden mit geprüft, lieferten aber keine zusätzlichen Erklärungsinformationen zum Planungsstand.

Die Erklärungskraft des Gesamtmodells in SPSS liegt mit einem Pseudo R² (Nagelkerke R²) bei 0,541. Nach Backhaus et al. (2006: 450) deuten Werte über 0,5 daraufhin, dass die Variablen das Modell insgesamt gut erklären.

4 Diskussion

4.1 Flächendeckende örtliche Landschaftsplanung

Die Zufallsstichprobe hat gezeigt, dass 72,5 % der untersuchten Kommunen einen Landschaftsplan aufgestellt, integriert oder in Kraft gesetzt hatten. Eine Difu-Umfrage aus dem Jahr 2000 (Preisler-Holl et al. 2000) kommt auf ein ähnliches Ergebnis. Danach hatten 72 % der befragten Gemeinden (N=283) einen Landschaftsplan, allerdings wurden hierbei nur Gemeinden mit mehr als 20000 Einwohnern untersucht. Für die Gemeinden mit mehr als 20000 Einwohnern wurde in der hier im vorliegenden Artikel vorgestellten Zufallsstichprobe bei 89 % ein Landschaftsplan festgestellt (N=28).

Während 1988 für nur etwa 23 % der Gemeinden der alten Bundesländer ein Landschaftsplan aufgestellt oder in Bearbeitung war (SRU 1987: 140), wurde in den vergangenen 25 Jahren für die Mehrheit aller deutschen Gemeinden erstmalig ein Landschaftsplan aufgestellt. In Schleswig-Holstein beispielsweise hatten 1993 nur ca. 150 Gemeinden einen Landschaftsplan aufgestellt (Riedel 1993), 2006 bereits 826 und 2014 sind es 884 (MELUR 2007, 2014).

Anhand dieser Zufallsstichprobe können nicht für alle Bundesländer gegen den Zufall abgesicherte Aussagen zum Stand der örtlichen Landschaftsplanung getroffen werden, da einige Teilstichproben kleiner als 30 und damit nicht repräsentativ sind (Bortz & Schuster 2010: 87). Gleichwohl scheint die Stichprobe den Stand der Landschaftsplanung in der gesamten Bundesrepublik Deutschland gut abzubilden. In Bayern konnte bei 75 % der untersuchten Kommunen ein Landschaftsplan festgestellt werden, Pröbstl (2010) geht von einem Anteil von über 70 % aus. Auch die Stichprobenergebnisse aus Hessen (88 %) sind stimmig mit der Antwort auf eine Kleine Anfrage (83 %, Hessischer Landtag 2012).

Neben dem Vorhandensein eines Landschaftsplans spielt auch dessen Aktualität und Qualität eine entscheidende Rolle. In Hessen hat sich beispielsweise gezeigt, dass die Pläne teilweise veraltet sind und es kaum noch zu Neuaufstellungen kommt. Nach 2000 wurden zwar 83 % aller hessischen Flächennutzungspläne geändert, gleichzeitig jedoch nur 66 % der Landschaftspläne (Battefeld 2013). Die Landschaftspläne der gesamten Stich­probe waren durchschnittlich 17 Jahre alt. Nach Angaben aus der Online-Umfrage wiesen die Landschaftspläne ein Durchschnittsalter von 14 Jahren auf, wobei 16 % älter als 20 Jahre alt waren (N= 140).

4.2 Förderpolitik der Bundesländer

Da das Vorhandensein eines Landschaftsplans von den untersuchten Faktoren am stärksten vom Bundesland abhängig war, ist zu vermuten, dass die unterschied­lichen landesrechtlichen Gegebenheiten (vgl. Weiland & Wohlleber-Feller 2007: 162) und Förderpolitiken (vgl. Runge 1998: 223) eine entscheidende Bedeutung haben. Während beispielsweise in Rheinland-Pfalz die Aufstellung der Landschaftspläne umfangreich gefördert wurde (Gillich 1998), war eine solche Förderung in Mecklenburg-Vorpommern auf wenige Ausnahmen (sieben Pläne im Jahr 2002) beschränkt (Berg et al. 2005). In Sachsen wurden nach Angaben des SMUL (2005) während der zwölfjährigen Förderung (1992-2003) für etwa 65 % der Landesfläche geförderte Landschaftspläne aufgestellt. Es konnte ein mittlerer positiver Zusammenhang zwischen der Förderdauer von Programmen und dem Vorhandensein eines Landschaftsplans gefunden werden (biseriales tau-b=0,3534; N=600; p<0,001). Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass beispielsweise Hessen oder Baden-Württemberg auch ohne lange finanzielle Förderaktivität einen hohen Anteil an Gemeinden mit Landschaftsplan aufweisen (vgl. Abb.3).

Neben der Förderung sind sicherlich die unterschiedlichen Formen der rechtlichen Verankerung oder die Maßstabs­ebene der Landschaftspläne ausschlaggebend. Während beispielsweise in Niedersachsen der Landschaftsrahmenplan für 52 UNB aufgestellt wird, geschieht dies in Hessen oder Mecklenburg-Vorpommern (Berg et al. 2005) für nur vier Planungsregionen. So sind die Landschaftspläne Thüringens hinsichtlich ihrer Planungstiefe weitgehend mit den Landschaftsrahmenplänen in Niedersachsen vergleichbar, so dass der Landschaftsplan bei den niedersächsischen Kommunen ggf. weniger relevant sein dürfte.

4.3 Situation in ländlichen Gemeinden

In beiden aufgestellten multivariaten Regressionsmodellen konnte neben den Bundesländern die Lage der Gemeinde zusätzlichen Erklärungsgehalt zum Stand der Landschaftsplanung liefern.

Wenn man zugrunde legt, dass die Flächenneuinanspruchnahme in zentral gelegenen, meist städtischen Kommunen höher ist als in peripheren, so sprechen die Ergebnisse dafür, dass die örtliche Landschaftsplanung vor allem dort besteht, wo sie nach § 11 Abs. 2 BNatSchG erforderlich wird. Dies wird auch dadurch deutlich, dass die Bevölkerungsdichte ebenfalls einen Einfluss auf die Aufstellung eines Landschaftsplans hat. Auch stellen ländliche Gemeinden seltener einen Landschaftsplan auf (67 %) als halbstädtische (81 %) oder städtische Kommunen (86 %). Anhand der Flächennutzung konnte gezeigt werden, dass Gemeinden mit einem hohen Anteil landwirtschaftlicher Nutzfläche seltener einen Landschaftsplan aufgestellt haben.

In solchen ländlich geprägten, eher peripheren Kommunen mag die bauleitplanerische bzw. bauliche Entwicklung häufig sehr gering ausfallen und somit ein Landschaftsplan-Aufstellungserfordernis aus dieser Sicht oft nicht gegeben sein. Auch mögen dort Vorbehalte gegenüber diesen Instrumenten bestehen (Ammer 1996). Selbst wenn der Landschaftsplan nach BNatSchG in diesen Regionen nicht erforderlich wird, so ist dieses Planungsinstrument für den Schutz und die Entwicklung der biologischen Vielfalt durch die Gestaltung vielfältiger Agrarlandschaften und der Steuerung der Energiewende von außerordentlicher Bedeutung (BfN 2012). So gilt die derzeitige land- und forstwirtschaftliche Art der Flächennutzung EU-weit als ein Haupttreiber des Verlustes an Biodiversität (UBA 2010: 59). Vor diesem Hintergrund ist sein Einsatz gerade in ländlichen und von der Land- und Forstwirtschaft geprägten Regionen zu fordern. Landschaftsplanung, Biodiversität und Landwirtschaft müssen stärker „zusammengedacht“ werden (Ban­gert 2001: 171, von Haaren et al. 1999).

4.4 Was spricht gegen eine örtliche Landschaftsplanung?

In der Online-Umfrage äußerten 63 % der Gemeinden, welche keinen Landschaftsplan aufgestellt hatten (N=80), dass die Aspekte der Landschaftsplanung in der Bauleitplanung ausreichend Beachtung gefunden hätten. Knapp die Hälfte (49 %) sah aufgrund fehlender Eingriffe in Natur und Landschaft keinen Anlass und 36 % gaben fehlende finanzielle Mittel bzw. Förderung an. Einem Fünftel der befragten Gemeinden ohne Landschaftsplan war dieses Planungsinstrument eher unbekannt (Mehrfachantworten möglich).

Damit wurde auch deutlich, dass die Finanzierung nicht das alleinige Kriterium für die Initiierung eines Landschaftsplans ist. Diese Schlussfolgerung wird auch von der Betrachtung der Indikatoren zur finanziellen und wirtschaftlichen Situation der Kommunen gestärkt, welche keinen Zusammenhang zwischen Verschuldung/wirtschaftlicher Lage der Gemeinden und dem Vorhandensein einer kommunalen Landschaftsplanung aufwies, wobei die Förderung unabhängig von der wirtschaftlichen Lage der Kommune sehr wohl positive Effekte zeigt (vgl. Kap. 4.2).

Angesichts dieser Ergebnisse scheint es zur besseren Akzeptanz der Landschaftsplanung sinnvoll zu sein, die Kommunen über Möglichkeiten und Vorteile eines örtlichen Landschaftsplanes zu informieren und weiter Überzeugungsarbeit zu leisten. So sollte allen kritischen Gemeindevertretern bewusst gemacht werden, dass die kommunale Landschaftsplanung kein verhinderndes staatliches Regelwerk ist, sondern eine selbstbestimmte Chance für eine nachhaltige Entwicklung (Riedel 1993). Dazu ist die Beteiligung aller In­teressenvertreter nötig (Wojtkiewicz & Heiland 2013: 137) und in ländlichen Gemeinden vor allem die der Landwirtschaft (Reitemann 1996).

4.5 Künftige Rolle des Landschaftsplanverzeichnisses

Das Landschaftsplanverzeichnis ist eine wichtige Informationsquelle, welche möglichst aktuell gehalten werden sollte. Angaben zum aktuellen Stand der Landschaftsplanung könnten gezielt genutzt werden, um Bereiche zu erkennen, in denen eine Neuaufstellung oder Aktualisierung von Landschaftsplänen notwendig und sinnvoll ist. Fördermittel könnten so zielgerichtet, beispielsweise zur Erarbeitung von Grundlagen für den Landschaftsplan, in diesen Bereichen erfolgen. Über eine „Informationsübermittlungs-“ oder „Anzeigepflicht“ bei diesem Archiv sollte aus fachlicher Sicht weiter offensiv nachgedacht werden. Im Vergleich mit dem Landschaftsplanverzeichnis des BfN weist die hier durchgeführte Zufallsstichprobe einen höheren Flächenanteil aus, welcher von einem Landschaftsplan beplant ist (vgl. Abb. 4). Aus dem Landschaftsplanverzeichnis geht ein vierfach so hoher Anteil an in der Vorbereitung bzw. Be­arbeitung befindlichen Plänen hervor (Herbert 2010).

Im Jahr 2005 sollte mit dem Gesetz zur Straffung der Umweltstatistik eine Erhebung zum Stand der örtlichen Landschaftsplanung alle vier Jahre gesetzlich verankert werden (Deutscher Bundestag 2005: 10). Damit wäre die durch die Novelle des Bundesnaturschutzgesetzes verankerte flächendeckende Landschaftsplanung (damalige §§15 und 16 BNatSchG) im Sinne einer Gesetzesfolgenbewertung evaluierbar geworden. Der im Gesetzesentwurf der rot-grünen Bundesregierung enthaltene §13 wurde jedoch aufgrund des Widerstandes im Bundesrat ersatzlos gestrichen.

Ohne eine Erhebung seitens der Bundesländer, in deren Verwaltungskompetenz die Landschaftsplanung fällt, ist auch in Zukunft nicht mit einem aktuellen bundesweiten Verzeichnis zu rechnen. Daher wäre es wünschenswert, die Bundesländer würden den Stand der örtlichen Landschaftsplanung im Rahmen von Anzeigeverfahren einheitlich erheben und regelmäßig aktualisieren. Die Verzeichnisse der Bundesländer Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern oder Nordrhein-Westfalen verdeutlichen die Machbarkeit.

Damit wäre eine Darstellung in einem Geoinformationssystem möglich und die Naturschutzregister und Fachinformationssysteme der Länder (z.B. NATUREG in Hessen) oder die Raumordnungskataster (ROK) könnten sinnvoll ergänzt werden. Diese Informationen könnten die Grundlage für einen Indikator „Stand und Umsetzung der örtlichen Landschaftsplanung“ sein, welcher flächenscharf dokumentieren könnte, inwieweit die angestrebte flächendeckende Landschaftsplanung auch auf der örtlichen Ebene erreicht wurde. Solche Informationen ließen sich dann wiederum mit fachlich-inhaltlichen Informationen zum Zustand von Natur und Landschaft, z.B. Hemerobie (Walz & Stein 2014), verbinden, um Fragen der Effizienz, der Effektivität und der Weiterentwicklung dieses wichtigen Instruments des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu beantworten.

5 Fazit

Besonders in agrarisch geprägten Kommunen peripherer Lage scheinen bislang tendenziell eher weniger Landschaftspläne aufgestellt worden zu sein. Doch gerade in diesen Regionen kann dem Landschaftsplan für die Koordinierung des Greenings der EU-Agrarpolitik, der Erhaltung und Wiederherstellung der Biodiversität im Einklang mit der Landwirtschaft und die Entwicklung und Pflege von attraktiven Landschaften für den Tourismus eine wichtige Aufgabe zukommen. Hier sollte die Erhaltung und Verbesserung der Landschaftsqualität und der Naturausstattung seitens der Kommunen verstärkt als Daseinsvorsorge begriffen werden. Die Aufstellung und Umsetzung einer qualifizierten örtlichen Landschaftsplanung ist dann selbstverständlich.

Insgesamt kann die Landschaftsplanung gerade vor dem Hintergrund des aktuellen intensiven Wandels der Landschaft durch nach wie vor hohe Flächen­in­anspruchnahmen für Siedlung und In­fra­struktur, den Herausforderungen der Gestaltung der Energiewende und dem Ziel der Erhaltung der Biodiversität als ein wichtiges Instrument gelten, dessen Aufgaben weit über eine bloße Steuerung der Siedlungsflächenentwicklung hinaus­reichen.

Dank

Die Autoren danken allen Vertretern der Kommunen und Ministerien für die Auskünfte und bereitgestellten Informationen sowie der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) für die Förderung im Rahmen des Forschungsprojektes LANALYS (WE 3057/3-1, WA 2131/2-1).

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Anschriften der Verfasser: Dipl.-Geogr. Christian Stein, Prof. Dr. Wolfgang Wende und PD Dr. Ulrich Walz, Leibniz-Institut für ökologische Raument­wicklung, Weberplatz 1, D-01217 Dresden, E-Mail c.stein@ioer.de bzw. w.wende@ioer.de bzw. u.walz@ioer.de.