Was ist der Mehrwert der partizipativen Planung von Flussrevitalisierungen?

1 Einleitung und geschichtlich-rechtlicher Hintergrund

Die Gestaltung der Fließgewässer unterstand in der Schweiz, aber auch in weiten Teilen Europas, seit spätestens Ende des 19. Jahrhunderts einem Expertensystem von Ingenieuren sowie staatlichen Wasserbau-Ämtern (Zaugg 2002). Bis in die 80er Jahre des 20. Jahrhunderts stand dabei der integrale Hochwasserschutz im Vordergrund, in welchem primär durch strukturelle Maßnahmen (Kanalisierung, Dämme, Querschwellen) angestrebt wurde, optimalen lokalen Schutz mit ma­ximalem Landgewinn zu kombinieren (Furrer 2002, Johnson & Priest 2008). Dieser breit getragenen Praxis setzten ­lediglich Naturschutzorganisationen Widerstand entgegen, welche angesichts des dominanten Modernisierungsdiskurses der 50er und 60er Jahre noch wenig Gehör fanden (Zaugg 2002).

Im Laufe der 90er Jahre fand jedoch im Wasserbau ein Paradigmenwechsel statt, welcher mit Verzögerung auch zu einer allmählichen Öffnung des bisherigen Expertensystems bzw. zu einem erweiterten Einbezug von Akteuren führte. Der Hochwasserschutz wurde dabei neu als Teil des Gewässermanagements und auch als Teil des integralen Risikomanagements erkannt. In der Schweiz wurde bereits 1991 in neuen Gesetzen festgelegt, dass Fließgewässer nur verbaut werden dürfen, wenn der (ökologische) Zustand eines bereits verbauten Gewässers verbessert werden kann (neues eidgenössisches Gewässerschutzgesetz, Art. 37), und dass der Hochwasserschutz in erster Linie durch Unterhalt der Gewässer und durch raumplanerische Maßnahmen zu gewährleisten ist (eidgenössisches Wasserbaugesetz, Art. 3). In ähnlichem Sinne stellte auf der europäischen Ebene die im Jahr 2000 erlassene Wasserrahmenrichtlinie die Verbesserung der aquatischen Umwelt in den Vordergrund der künftigen wasserbezogenen Politik. Auslöser für diesen Paradigmenwechsel waren einerseits das durch Natur- und Umweltkatastrophen der 80er Jahre gestärkte gesellschaftliche Umweltbewusstsein bzw. der damit einher gehende ökologische Diskurs, welcher dem Prinzip der Nachhaltigkeit zum Durchbruch verhalf. Andererseits spielte aber auch die Einsicht in Wissenschaft und Politik eine Rolle, dass ein auf strukturellen Maßnahmen beruhender, umfassender Hochwasserschutz langfristig nicht finanzierbar sei (Zaugg 2002). Auf der Basis der neuen gesetzlichen Grundlagen etablierte sich Ende der 90er Jahre in der Schweizer Wasserbau-Praxis die Strategie „mehr Raum für Flüsse“, welche die Flussrevitalisierung als Kombination von Hochwasserschutz und Renaturierung zum Standard des Flussbaus zu erhob. Ähnliche Strategien werden auch in Großbritannien (Johnson & Priest 2008) und den Niederlanden (Buijs 2009) verfolgt.

Die Öffnung des bisherigen, technokratischen Expertensystems wurde in den neuen gesetzlichen Grundlagen nicht explizit formuliert und hat sich in der Schweizer Wasserbau-Praxis nur allmählich durchgesetzt. Die ersten auf integriertem Hochwasserschutz basierenden Flussrevitalisierungsprojekte stießen auf lokalen Widerstand und drohten zu scheitern (Zaugg 2005). Die neuartigen und im Vergleich zum konventionellen, auf optimale Durchleitung ausgerichteten Wasserbau viel komplexeren Flussprojekte erhöhten nicht nur den Kreis der betroffener Akteure und das Konfliktpotenzial zwischen diesen; sie brachten auch Fehleinschätzungen der Flussbauexperten mit sich. Mit dem Einbezug von regionalen Interessengruppen trachteten die Wasserbauer primär danach, Konflikte zu vermindern, aber auch Unsicherheiten (z.B. Standortgebundenheit tangierter Anlagen) durch Nutzung des lokalen Wissens zu minimieren und die Projekte hierdurch zu verbessern (Hostmann et al. 2005).

Heute gilt in der Schweizer Wasserbau-Praxis der Einbezug der wichtigsten lokalen Interessengruppen als Norm und eine minimale Partizipation bildet auch ein Kriterium bei der Mitfinanzierung von Flussrevitalisierungsprojekten durch den Bund. In den nationalen und kantonalen gesetzlichen Grundlagen fehlen jedoch klare Angaben, welche Gruppen der Bevölkerung bei Flussbauprojekten einbezogen werden sollen und welche Ziele dieser Einbezug erreichen soll. Darauf geben auch die Vorgaben auf europäischer Ebene keine klare Antworten: Die Wasser­rahmen- und die Hochwasser-Richtlinie fordern den aktiven Einbezug aller interessierten Parteien. Die allgemeiner auf Umwelt- und Landschaftsschutz bezogenen Vorgaben der Aarhus-Konvention und die Landschaftskonvention gehen etwas weiter und verlangen von den Partnerstaaten den allgemeinen und auch frühen Einbezug der Öffentlichkeit.

In der neueren Forschungsliteratur werden drei Argumentationen unter­schieden, warum und damit auch wie die Öffentlichkeit in Planungs- und Ent­scheidungsfindungsverfahren einbezogen werden soll (Blackstock et al. 2007, Buchecker et al. 2013, Fiorino 1990, Rozema et al. 2012):

Nach der normativen Argumentation, die stark auf den Werken von Habermas (1975, 1984) aufbaut, bildet der diskursive Einbezug der Bürger bei Fragen zu öffentlichen Gütern ein Ziel in sich selbst, da sie die eigentlichen öffentlichen Interessen vertreten und ihr Ausschluss sie von den öffentlichen Gütern entfremdet. Wichtig ist danach ein allgemeiner und fairer Zugang zu Entscheidungsfindungsprozessen.

Folgt man der instrumentellen Argumentation (Blackstock et al. 2007), so dient der Einbezug der betroffenen Öffentlichkeit primär zur besseren Legitimation von Entscheiden oder Projekten. Erwartet wird dabei insbesondere eine höhere Akzeptanz der Eingriffe, aber auch die Aufrechterhaltung oder Stärkung des Vertrauens in die ausführenden staatlichen Institutionen. Zielt der Einbezug nur auf die Rechtfertigung der Entscheide ab, dann genügen oft minimale Formen der Partizipation.

Die substantive Argumentation (Rozema et al. 2012) schließlich gründet auf der Annahme, dass der Einbezug der Öffentlichkeit in die Entscheidungsfindung zu einer Verbesserung des Ergebnisses führt. Dabei wird insbesondere erwartet, dass das Einbringen von lokalem Wissen und auch lokalen Sichtweisen eine bessere Ausgestaltung des Projektes ermöglicht. Zudem besteht die begründete Annahme, dass der Einbezug der Öffentlichkeit soziale Wirkungen erzielt, die über die Umsetzung des diskutierten Projektes hinausgehen.

Die neuere Forschungsliteratur folgt mehrheitlich der substantiven Argumentation und sieht das primäre Potential partizipativer Planungen darin, dass sie soziales Lernen ermöglichen und damit die lokale Verantwortung für die natürlichen Ressourcen stärken, die Beziehungen zwischen den relevanten Akteuren verbessern und deren Zusammenarbeit fördern (Lachapelle et al. 2005, Pahl-Wostl et al. 2008). Die bisherigen empirischen Belege für diese hohen Erwartungen sind bisher allerdings noch ungenügend (Muro & Jeffrey 2008).

In der heutigen Praxis des Wasserbaus dominiert hingegen die instrumentelle Argumentation (Demeritt & Nobert 2012, Höppner et al. 2012) und entsprechend besteht die Tendenz, nur die wichtigsten Interessengruppen einzubeziehen und dabei nur minimale Formen des Einbezugs anzuwenden.

2 Die sozialen Wirkungen der ­partizipativen Planung

2.1 Ziele und methodisches Vorgehen

Der Einbezug von Interessengruppen in die Planung von Flussrevitalisierungsprojekten ist aufwändig (Bratrich 2004) und es besteht wenig empirisches Wissen darüber, ob und wie sehr dieses, sei es hinsichtlich der Breite oder der Form, tatsächlich zu sozialen Wirkungen im Sinne der substantiven Argumentation beiträgt.

Im Rahmen des transdisziplinären Projekts „Nachhaltiger Umgang mit Fließgewässern“, das vom Bundesamt für Umwelt (BAFU), dem Bundesamt für Wasserwirtschaft und Geologie (BWG) und den eidgenössischen Forschungsinstitutionen EAWAG und WSL initiiert wurde, haben Forschende neben naturwissenschaftlichen Fragestellungen der Flussrevitalisierung auch eine Vielfalt von sozialen Aspekten untersucht. Dabei wurden insbesondere Fragen zur Entscheidungsfindung betrachtet (Hostmann et al. 2005, Junker et al. 2007, Reichert et al. 2007, Zaugg et al. 2004).

Zwei Erhebungen, die in diesem Rahmen durchgeführt wurden, liefern zusätzliche, bisher noch nicht publizierte Daten zu den sozialen Auswirkungen der partizipativen Planung von Flussrevitalisierungsprojekten:

(1) Bei der ersten Erhebung handelt es sich um eine standardisierte telefonische Befragung der Schweizer Bevölkerung zu ihrer Haltung gegenüber Flussrevitalisierungen (Junker et al. 2007, Junker & Buchecker 2005). Der zunächst in deutscher Sprache verfasste Fragebogen wurde in die zwei anderen offiziellen Landessprachen übersetzt und die Stichprobenziehung erfolgte nach einem geschichteten Zufallsverfahren. Dabei wurden eine Zufallsstichprobe aus den Daten des Schweizer Telefonverzeichnisses gezogen und in einem zweiten Schritt die Zahl der Antwortenden hinsichtlich der Kriterien Alter und Geschlecht begrenzt. Insgesamt wurde eine Gesamtstichprobe von 2000 antwortenden Personen erzielt. Der Fragebogen umfasste neben den Items zu den sozio-demographischen Angaben 17 Fragenkomplexe. Zentral für die hier interessierende Wirkungsanalyse (Evaluationsstudie 1) waren insbesondere Fragen zur bisherigen Durchführung von Flussrevitalisierungsprojekten in der Wohnregion (Filtervariable, insgesamt 530 gültige Fälle) sowie zur Zufriedenheit der Antwortenden mit ihrem Einbezug in diese Projekte (Gruppenvariable). Relevant waren zudem Fragen, die sich auf mögliche Effekte des Einbezugs beziehen, wie die Einstellung zum Sinn des Projekts und zu Flussrevitalisierungen generell, das Vertrauen in die Behörden, die Identifikation und Verbundenheit mit den Flüssen der Region und das Wissen über Flussrevitalisierungen. Die Auswirkungen des Einbezugs der Bevölkerung in die Planung der Revitalisierungsprojekte wurde mittels der Analyse der Varianz (analysis of va­riance: ANOVA) der potenziellen Effektvariablen (z.B. Akzeptanz des Projekts, Vertrauen in die Behörden, Informiertheit über wasserbauliche Maßnahmen) er­mittelt.

(2) In einer zweiten, zeitlich nachgelagerten Erhebung wurde ein besonders innovativer Einbezug der Interessengruppen hinsichtlich der Revitalisierung der Thur auf dem Abschnitt Weinfelden – Bürglen experimentell, d.h. mittels einer Vorher- und einer Nachher-Messung der Einstellungen der beteiligten Akteure sowie einer begleitenden Beobachtung des Prozesses, evaluiert (Evaluationsstudie 2). Der Einbezug erfolgte in Form einer konsultativen regionalen Arbeitsgruppe, welche Mitglieder der wichtigsten regionalen Interessengruppen umfasste und in regelmäßigen Sitzungen die optimale Variantenwahl der geplanten Revitalisierung diskutierte. Berit Junker hat alle Sitzungen begleitet und wesentliche Beobachtungen protokolliert. Die Wirkung des partizipativen Prozesses wurde erfasst, indem den beteiligten Akteuren in der Anfangsphase des Kommunikationsprozesses und in dessen Endphase (nach 15 Monaten und fünf Sitzungen) ein standardisierter Fragebogen vorlegt wurde. In der ersten Befragung beteiligten sich 20, in der zweiten Befragung 21 einbezogene Akteure mit sehr unterschiedlichem Hintergrund, wobei 17 Akteure beide Fragebogen ausfüllten (Tab. 1). Die beiden Fragebogen waren zu weiten Teilen identisch und fokussierten auf die Einstellungen der Akteure zu den Hauptzielen des Projektes, zu Flussrevitalisierungen generell, zum Einbezug der Öffentlichkeit, zur Vertrauenswürdigkeit der beteiligten Behörden und zu den Positionen der anderen Interessenvertreter. In der Nachher-Befragung wurde zusätzlich die Einschätzung des partizipativen Prozesses sowie der einzelnen Sitzungen erfasst. Die Wirkung des partizipativen Prozesses wurde eine Mittelwerts-Analyse erfasst. Da nicht alle Vertreter der Arbeitsgruppe den Fragebogen beide Male ausfüllten, wurde sowohl eine Analyse des gesamten Samples (Vergleich aller Antworten vor mit allen Antworten nach dem Prozess) wie auch eine Analyse der gepaarten Samples (Vergleich der individuellen Antworten jener Befragten, die beide Fragebogen ausgefüllt haben) durchgeführt.

Bevor die Ergebnisse zur Wirkung des partizipativen Einbezugs der Bevölkerung in der Schweiz (Evaluationsstudie 1) und des Einbezugs der Akteure an der Thur (Evaluationsstudie 2) präsentiert werden, folgen zunächst einige Ergebnisse aus der nationalen Telefonbefragung, welche die Haltung der Schweizer Bevölkerung gegenüber der partizipativen Planung von Flussrevitalisierungen aufzeigen.

2.2 Die Einstellung der Schweizer Bevölkerung zum Einbezug in die Planung

Die Schweizer Bevölkerung zeigt generell ein großes Interesse, in Flussrevitali­sierungsprojekt einbezogen zu werden (Abb. 1). Während sich die Befragten auch Möglichkeiten wünschen, sich diskursiv (z.B. in Form von Workshops oder Arbeitsgruppen) in deren Planung einbringen zu können, zeigen sie hinsichtlich der persönlichen Nutzung von Mitbestimmungsmöglichkeiten eine deutliche Präferenz für weniger oder nicht diskursive Formen wie Informationsveranstaltungen oder Abstimmungen. Interessanterweise ist es den Befragten wichtiger, an einem Flussprojekt mitzureden als an einem Landschaftskonzept oder an der Planung eines Naturschutzgebietes; ähnlich hoch ist hingegen ihr Interesse an der Mitsprache bei der örtlichen Planung, und höher ist dieses nur bei noch konkreteren Entscheidungen wie zu Schulfragen oder zur Gestaltung eines Platzes im Quartier.

Als persönliche Hinderungsgründe, nicht stärker an Flussrevitalisierungsprojekten mitwirken zu können, nannten die Befragten am häufigsten, zu wenig über das Thema zu wissen (52 %). Als weitere Gründe folgten, dass sie zu wenig Zeit hätten (37 %) und dass sie „nicht der politische Typ“ seien (35 %). Nur relativ wenig wurde als Grund das mangelnde Interesse am Thema angeführt (14 %).

An erster Stelle in Flussrevitalisierungsprojekte einbezogen werden sollten nach Meinung der Befragten die Gemeindebehörden, die Naturschutzorganisationen, die betroffenen Bauern und die Anwohner (Abb. 2). Bereits an fünfter Stelle setzten die Befragten den Einbezug der Bevölkerung der betroffenen Gemeinden. In der Schweizer Wasserbau-Praxis üblicherweise einbezogene Interessengruppen wie die kantonalen Behörden; den Fischereiverein und auch den regionalen Bauernverband betrachteten die Befragten als weniger wichtig für die Mitsprache an Flussrevitalisierungsprojekten.

Was die Kompetenz für Entscheidungen im Wasserbau betrifft, haben die Befragten am meisten Vertrauen in die Wasserbauexperten und auch die Planer. Das diesbezügliche Vertrauen in die Behörden nimmt von der lokalen zur nationalen Ebene kontinuierlich ab. Auch das impliziert den Anspruch einer lokalen Mitsprache, da die Schaffung von mehr Raum für Gewässer primär von den nationalen Fachstellen gefordert wird.

2.3 Evaluationsstudie 1: Die Wirksamkeit der Einbeziehung der Bevölkerung

Der Vergleich der Befragungsdaten (ANOVA) von jenen Teilen der Bevölkerung, die mit ihrer Einbeziehung in regionale Flussrevitalisierungsprojekte zufrieden bzw. unzufrieden waren, zeigt auf, dass sich die Einbeziehung der Bevölkerung in mehreren Hinsichten positiv auf deren Einstellung gegenüber Flussrevitalisierungen auswirkt. Insbesondere führt sie dazu, dass die Bevölkerung ein positiveres Gefühl gegenüber dem regionalen Flussrevitalisierungsprojekt hat und auch mehr Sinn darin sieht (Abb. 3). Etwas weniger deutlich, aber doch in hoch signifikanter Weise führt sie auch zu einer stärkeren Befürwortung von Flussrevitalisierungsprojekten in der eigenen Wohngegend. Hinsichtlich der Befürwortung von Flussrevitalisierungsprojekten in der Schweiz zeigten sich hingegen keine Unterschiede. Einstellungseffekte scheinen also über das konkret diskutierte Projekt hinauszuwirken, aber in der räumlichen Reichweite auch ihre Grenzen zu haben.

Im Weiteren scheint eine geeignete Einbeziehung der Bevölkerung in Flussrevitalisierungsprojekte zu einer stärkeren Beziehung zu Flüssen und Bächen zu führen. Auch hier zeigten sich hochsignifikante Unterschiede zwischen zufriedeneren und weniger zufriedenen Befragten (F=2.9; p=0.022). Keine entsprechende Wirkung ließ sich hinsichtlich der Erholungsnutzung entlang von Flüssen und Bächen feststellen.

Erwartungsgemäß konnte auch ein starker Zusammenhang zwischen der Einbeziehung der Bevölkerung in regionale Flussrevitalisierungen und ihrer Einschätzung festgestellt werden, wie gut sie über das Thema „Revitalisierung von Flüssen und Bächen“ informiert ist (F=12.5; p=0.000). Dieser Zusammenhang zeigte sich ebenso, wenn auch etwas weniger deutlich, hinsichtlich der Einschätzung der Befragten, über die wasserbaulichen Maßnahmen am ihnen am besten vertrauten Fluss informiert zu sein (F=6.3; p=0.000). Zudem führt gemäß den Ergebnissen eine geeignete Einbeziehung der Bevölkerung dazu, dass sie sich über den positiven Einfluss der Flussrevita­lisierung auf den Hochwasserschutz stärker bewusst ist (F=2.3; p=0.052). Der Einbezug der Bevölkerung in Flussrevitalisierungsprojekte scheint damit über den Informationseffekt hinaus auch einen positiven Lerneffekt hinsichtlich des Hochwasserrisiko-Bewusstseins zu haben.

Schließlich führt gemäß den Ergebnissen die geeignete Einbeziehung der Befragten dazu, dass sie stärker verlangen, in künftigen Flussprojekten mitbestimmen zu können (F=2.7; p=0.031), und auch stärker motiviert sind, künftig diskursive Mitbestimmungsmöglichkeiten zu Flussprojekten wie Workshops zu nutzen (F=2.4; p=0.047). Dieses deutet darauf hin, dass durch die Einbeziehung der Bevölkerung auch Effekte des demokratischen Lernens stattgefunden haben.

2.4 Evaluationsstudie 2: Die Wirksamkeit des Einbezugs von Interessengruppen

Die direkte Beurteilung des partizipativen Prozesses

Die Akteure beurteilten den Erfolg des partizipativen Prozesses in Form der konsultativen regionalen Arbeitsgruppe als eher mäßig (Abb. 5). Insbesondere die Einigung und die Annäherung der Standpunkte wurde im Mittel nur ganz knapp noch als positiv eingeschätzt, was im schweizerischen Kontext eine ziemlich kritische Beurteilung bedeutet. Deutlich günstiger bewerteten die Akteure den Erfolg des partizipativen Prozesses hinsichtlich des kommunikativen Austausches. So schätzten sie die guten Gespräche und das Kennenlernen der verschiedenen Standpunkte.

Trotzdem wurde auch die Qualität des partizipativen Prozesses im Rahmen der regionalen Arbeitsgruppe als nur mäßig gut beurteilt. Kritisiert wurde von den Akteuren insbesondere, dass wesentliche Aspekte der geplanten Flussrevitalisierung nicht thematisiert worden waren, und auch die Transparenz hinsichtlich der Informationen über die möglichen Projektvarianten wurden als nicht sehr befriedigend eingeschätzt. Gute Noten erhielten die Organisatoren des Prozesses hinsichtlich der Auswahl der Teilnehmer, der Relevanz der diskutierten Themen, der Klarheit von Rolle und Ziel und auch der Moderation. Auffällig ist hingegen, dass die Akteure im Mittel nicht das Gefühl hatten, dass ihre Standpunkte sehr ernst genommen wurden. Insgesamt deutet das darauf hin, dass einige Akteure mit der Professionalität der Durchführung, nicht aber mit ihren Einflussmöglichkeiten auf den Entscheid zufrieden waren.

Die experimentell erfassten Wirkungen des partizipativen Prozesses

Der Vergleich der Fragebogendaten vor und nach dem partizipativen Prozess führte zu detaillierteren Erkenntnissen da­rüber, wie sich der partizipative Prozesses auf die Haltungen der beteiligten Akteure auswirkte.

Entgegen der eher kritischen Beurteilung der Prozessqualität und des Erfolgs der regionalen Arbeitsgruppe nach dem Prozess ergaben beide Vorher-Nachher-Analysen (gesamtes Sample und gepaartes Sample), dass die Befürwortung des ausgehandelten Revitalisierungsprojekts durch die beteiligten Akteure im Laufe des partizipativen Prozesses zunahm (Abb. 6). Gemäß beiden Analysen wirkte sich der partizipative Prozess über das ausgehandelte Projekt hinaus auch positiv auf die Akzeptanz des geplanten Hochwasserprojektes am oberliegenden Flussabschnitt und auf jene von Hochwasserprojekten generell aus. Die Vorher-Nachher-Analyse des gesamten Samples wies zudem eine positivere Einstellung der beteiligten Akteure gegenüber Flussrevitalisierungs- und Renaturierungsprojekten generell nach. Die grundsätzliche Abnahme der Standardabweichung bei allen erwähnten Einstellungsvariablen deutet darauf hin, dass sich die Standpunkte der Akteure hinsichtlich der Akzeptanz von Flussprojekten angenähert haben.

Die Ergebnisse der Vorher-Nachher-Analyse zeigten zudem, dass der partizipative Prozess bei den beteiligten Akteuren zu einer veränderten Bewertung von visualisierten Flusszuständen führte (Abb. 7). Insbesondere wurden Bilder, die deutlich kanalisierte Gewässerzustände darstellen, gemäß beiden Analysen nach dem Prozess deutlich und teilweise signifikant negativer bewertet. Damit brachte der Prozess auch hinsichtlich ökologischer Aufwertung von Fließgewässern einen Lerneffekt mit sich. Dieser hatte allerdings seine Grenzen, denn interessanterweise wurden Bilder, die stark renaturierte Gewässerzustände darstellen, in der Nachher-Messung unverändert oder sogar leicht negativer beurteilt als in der Vorher-Messung.

Ähnlich wie bei der Analyse der Bevölkerungsdaten konnte die Vorher-Nachher-Analyse des partizipativen Prozesses an der Thur einen deutlichen Lerneffekt hinsichtlich weiterer Ziele der Flussrevitalisierungen nachweisen. Insbesondere führte der Prozess zu einer Steigerung des Bewusstseins bezüglich des Hochwasserrisikos und des nötigen Hochwasserschutzes. Zudem gewann das Ziel erweiterter Erholungsmöglichkeiten bei den Akteuren an Wichtigkeit, während die Bewertung der wirtschaftlichen und ökologischen Ziele der Flussrevitalisierung leichte Abnahmen erfuhren.

Die Analyse der experimentellen Daten zeigte weiterhin, dass der partizipative Einbezug der Interessengruppen zu leichten Effekten in Bezug auf deren demokratisches Lernen führte (Abb. 8). Gemäß beiden Analysen festigte sich bei den beteiligten Akteuren der Glaube, dass die Mitarbeit regionaler Interessengruppen an der Planung von Flussbauprojekten wichtig sei. Allerdings nahmen aber, wenn auch auf tiefem Niveau, gleichzeitig die Bedenken zu, dass solche Prozesse unnötige Konflikte auslösen können. Ein vermehrter Einbezug der Bevölkerung in die regionale Entwicklung erfuhr im Laufe des Prozesses nur gemäß der Analyse des vollen Samples zusätzliche Unterstützung. Eindeutiger als positiven demokratischen Lerneffekt zu werten ist demgegenüber, dass gemäß beiden Analysen während des partizipativen Prozesses das Vertrauen zunahm, dass sich die kantonalen Behörden für das Gemeinwohl einsetzen. Und auch, dass gleichzeitig das Gefühl der Akteure deutlich abnahm, dass die Region zu weiten Teilen von außen bestimmt wird.

Schließlich deutet die Vorher-Nachher-Analyse von Variablen zur Wahrnehmung der beteiligten Akteursgruppen an, dass während des partizipativen Prozesses eher eine Kräfteverschiebung als eine allgemeine Annäherung der Standpunkte stattgefunden hat. Hinsichtlich der Ansichten mehrerer starker (wirtschaftlich ausgerichteter) Gruppen wie den Landwirten, den Förstern, den Grundeigentümern und auch der lokalen Behörden nahm die Anerkennung deutlich ab. Nur hinsichtlich der Ansichten der Fischer und der Tourismusanbieter konnte eine wesentliche Zunahme der wahrgenommenen Übereinstimmung festgestellt werden (Abb. 9). Es scheint symptomatisch für den Ausgang dieses partizipativen Prozesses zu sein, dass die Fischer als lokal gut integrierte Gruppe und Befürworter moderater Flussrenaturierungen sowie als Vermittler zwischen nationalen und lokalen Anliegen ihre Ansichten durchsetzen und konsensfähig machen konnten.

3 Schlussfolgerungen

Europäische Abkommen wie die Wasserrahmenrichtlinie oder die Aarhus-Konvention verlangen den Einbezug der betroffenen Bevölkerung in die Planung des Flussmanagements. Diese normativen Grundlagen treffen aber keine klaren Aussagen darüber, ob dabei nur die organisierten Interessengruppen oder breitere Bevölkerungskreise einbezogen werden sollen und welche Ziele durch die Partizipation anzuvisieren sind.

Ziel der in diesem Artikel vorgestellten Untersuchung war es, aufgrund einer Schweiz-weiten Querschnitt-Befragung und einer experimentellen Evaluation ­einer partizipativen Planung eines Flussrevitalisierungsprojekts wissenschaftlich zu zeigen, welche Wirkungen Partizipa­tion hat.

Die Ergebnisse der standardisierten Bevölkerungsbefragung zeigen deutlich, dass die Bevölkerung beansprucht, in die Gestaltung ihrer Flüsse einbezogen zu werden. Sie wünscht sich dabei Möglichkeiten des Einbezugs, die deutlich über die heute meist praktizierten Informationsangebote hinausgehen. Eine Mehrheit gibt zwar an, bevorzugt indirekte Formen des Einbezugs wie Informationsveranstaltungen oder Abstimmungen zu nutzen, aber erhebliche Anteile der Befragten zeigte Bereitschaft, sich auch an Workshops oder Arbeitsgruppen zu beteiligen.

Interessanterweise belegen multivariate Analysen der Befragungsdaten, dass Befragte, die mit ihrem Einbezug in regionale Flussrevitalisierungsprojekte zufrieden sind, nicht nur das Flussrevitalisierungsprojekt stärker befürworten als jene, die diesbezüglich weniger zufrieden sind. Sie unterstützen generell Flussrevitalisierungen stärker, sehen den Nutzen solcher Projekte für den Hochwasserschutz besser, sind eher bereit, sich auch an stärkeren Formen des Einbezugs zu beteiligen und fühlen sich intensiver mit Flüssen verbunden. Diese Ergebnisse deuten darauf hin, dass der Einbezug der Bevölkerung in Flussrevitalisierungsprojekte über die Akzeptanzförderung für das Projekt hinaus einen Lerneffekt hat, welcher für die künftige Entwicklung in der Region wesentlich sein könnte. Aus dieser Sicht empfiehlt es sich, bei Flussrevitalisierungsprojekten auch für die breite Bevölkerung vielseitige Möglichkeiten der Mitwirkung anzubieten. Die beispielhafte Flussrevitalisierung der Flaz, bei der die Bevölkerung in vielfältiger Weise einbezogen wurde (Junker & Buchecker 2008), untermauert diese Aussage.

Der intensive (wenn auch nur konsultative) Einbezug von regionalen Interessengruppen in die Revitalisierung der Thur zeigte ähnliche, aber noch stärker ausgeprägte Wirkungen. Obschon die Beteiligten die Qualität und den Erfolg des Prozesses als eher mäßig eingeschätzten, wies dessen experimentelle Evaluation nach, dass ein solch aufwändiges Vorgehen wesentliche Mehrwerte erzeugt. Es führte zwar nicht zu einer wesentlich besseren Beurteilung des diskutierten Projektes, aber zu deutlich messbaren Lerneffekten. So stieg während des eineinhalbjährigen Aushandlungsprozesses die Befürwortung von Hochwasser- und Flussrevitalisierungsprojekten und insbesondere nahm dabei die kritische Haltung gegenüber kanalisierten Flussabschnitten zu. Messbar waren auch die Zunahme des Vertrauens in die kantonalen Behörden, das erhöhte Bewusstsein der regionalen Eigenbestimmung und Eigenverantwortung, ein Wandel in der Wahrnehmung anderer Interessengruppen und ein positives demokratisches Lernen.

Die beiden unabhängigen Analysen führten zur Erkenntnis, dass die Stärke des Einbezugs der Interessengruppen wie auch der Bevölkerung in die Planung von Flussrevitalisierungen nicht nur und auch nicht primär in der Akzeptanzbildung und Konfliktvermeidung liegt, sondern in längerfristigen Ökologie- und Demokratie-bezogenen Lernprozessen. Es wäre deshalb wichtig, dass bei der Planung von Mitwirkungsprozessen von Flussrevitalisierungsprojekten, aber auch generell von Landschafts- oder Umweltprojekten, die Ausgestaltung von Mitwirkungsprozessen nicht nur auf kurzfristige, projektbezogene Ziele (z.B. Akzeptanzbildung) ausgerichtet wird, sondern dass dabei auch langfristige Ziele (z.B. soziale Lernprozesse) berücksichtigt werden.

Das impliziert, dass nicht mehr ein minimaler, sondern ein optimaler Einbezug der regionalen Bevölkerung angestrebt wird. Wie die Erkenntnisse der beiden Erhebungen aufgezeigt haben, bedeutet dies, dass beim Einbezug der regionalen Interessengruppen ein gegenseitiger Austausch der verschiedenen Sichtweisen stattfindet, der Lernprozesse erst ermöglicht, und dass auch der interessierten breiteren Bevölkerung Möglichkeiten der direkten Mitsprache angeboten werden. Generell sollte Kommunikation und Partizipation zu Umweltfragen verstärkt als Teil einer langfristigen Strategie der nachhaltigen Entwicklung geplant und gefördert werden (Höppner et al. 2012). Denn langfristige Umweltstrategien lassen sich nur umsetzen, wenn sie von langfristigen Lernprozessen begleitet werden.

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Anschrift der Verfasser(in): Dr. Matthias Buchecker und Dr. Berit Junker, Eidgenössische Forschungsanstalt Wald, Schnee und Landschaft (WSL), Gruppe Sozialwissenschaftliche Landschaftsforschung, Zürcherstrasse 111, CH-8903 Birmensdorf, E-Mail matt­hias.buchecker@wsl.ch.