Strategien zur Umsetzung von Natura 2000 mit kooperativ strukturierten ­Verbänden

1 Einleitung

Mit der Verabschiedung der EG-Vogelschutzrichtlinie (1979) und der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie (FFH, 1992) haben sich die Mitgliedstaaten der Europäischen Union zum strengen Artenschutz bestimmter EU-weit gefährdeter Arten und ihrer Lebensräume sowie zur Ausweisung, Sicherung und Pflege von Schutzgebieten des Netzes Natura 2000 (FFH- und Vogelschutzgebiete) verpflichtet. In Deutschland ist es, mit Ausnahme der Natura-2000-Gebiete in der „Ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ)“, Aufgabe der Bundesländer, die Natura-2000-Gebiete auszuwählen und geeignete Maßnahmen zum Schutz und zur Entwicklung der Gebiete zu ergreifen (DVL 2007).

In Deutschland sind 9,3 % der Land­fläche FFH- und 11,2 % der Landfläche Vogelschutzgebiete. Beide Gebietskategorien überlappen sich partiell, so dass insgesamt 15,4 % der Landfläche zu Natura 2000 gehören. Viele dieser Gebiete beinhalten extensiv landwirtschaftlich genutzte Offenlandflächen wie zum Beispiel die Lebensraumtypen (LRT) Salzgrünland (LRT 1330) oder Kalktrockenrasen (LRT 6210). Diese vorwiegend von der Grünlandbewirtschaftung, im Speziellen von einer Beweidung abhängigen Gebiete ­(Jedicke & Metzner 2012) weisen häufig unzureichende oder schlechte Erhaltungszustände auf (BfN 2013).

Die Anforderungen an die europaweite Erhaltung und Entwicklung dieser Schutzgebiete sind also vielfach untrennbar mit einer Pflege verbunden. Es ist deshalb wichtig, die Landschaftspflege unter Berücksichtigung des jeweiligen Schutzerfordernisses so effizient wie möglich umzusetzen. Hierzu bedarf es eines aktiven Managements mit direkten und kompetenten Ansprechpartnern.

Im Zuge der Ausweisung der Natura-2000-Gebiete haben einige Bundesländer Strategien entwickelt, die Festlegung und Umsetzung von Maßnahmen im Rahmen der Managementplanung und die Betreuung der Gebiete auf eine intensivere Kooperation auszurichten. Die Bundesländer Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein unterstützen hierbei paritätisch organisierte Verbände aus Kommunen, Landwirtschaft und Naturschutz, die die Umsetzung des Europäischen Schutzgebietsnetzes Natura 2000 vor Ort aktiv begleiten und vorantreiben. Diese gemeinhin als Landschaftspflegeverbände bezeichneten Organisationen (oder Landschaftserhaltungsverbände, Lokale Aktionen) haben den Vorteil, dass Landwirte, Kommunen und Naturschützer gleichberechtigt die Umsetzung von Maßnahmen diskutieren und beschließen (Metzner 2013, in diesem Heft). In dem vorliegenden Beitrag soll beschrieben werden, wie von Seiten der Bundesländer der Aufbau von kooperativ arbeitenden Umsetzungsstrukturen erfolgen kann.

2 Landschaftserhaltungsverbände in Baden-Württemberg

Kernaufgaben der Landschaftserhaltungsverbände (LEV) in Baden-Württemberg sind die Erhaltung, Pflege, Weiterentwicklung und Offenhaltung der Kulturlandschaft. Im Rahmen der Umsetzung der Natura-2000-Managementpläne sollen sie eine zentrale Funktion wahrnehmen. In Baden-Württemberg stehen 350 Gebiete mit einer Gesamtfläche von etwa 630000 ha unter dem besonderen Schutz des Natura-2000-Schutzgebietssystems. Zur Beschleunigung der Maßnahmenumsetzung und dauerhaften Betreuung der Gebiete hat die Landesregierung die Gründung von weiteren LEV angeregt und ihre finanzielle Unterstützung angeboten. Diese Initiative ist bei den Landkreisen auf breite Resonanz gestoßen (Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz 2012, 2013).

Innerhalb der LEV arbeiten Landwirtschaft, Naturschutz und Kommunen gleichberechtigt zusammen, um den Herausforderungen bei der Erhaltung und Pflege der Kultur- und Erholungslandschaft sowie der Bewahrung der Biodiversität gemeinsam gerecht zu werden. Dieses Konzept macht deutlich, dass hier konsensorientiert gearbeitet werden soll.

Die LEV treten als Dienstleister für ein landkreisweites Natur- und Landschaftsmanagement auf und haben eines gemeinsam: Sie sind in der Regel als gemeinnützige, eingetragene Vereine jeweils auf Ebene des Landkreises organisiert und arbeiten sehr eng mit den zuständigen Behörden und Flächenbewirtschaftern zusammen. Ihre wichtigsten Partner bei der Erfüllung dieser Aufgaben sind Landwirte und Schäfer, die Landkreisverwaltung, die Städte und Gemeinden, interessierte Bürger sowie die Naturschutz- und Bauernverbände. Die baden-württembergischen LEV arbeiten auf der Grundlage einer vereinsrechtlich zu genehmigenden Satzung, die sich weitestgehend an die baden-württembergische Mustersatzung für Landschaftserhaltungsverbände anlehnt ( http://www.lel-bw.de » Hinweise für Neugründungen).

Landschaftserhaltungsverbände in Baden-Württemberg können auf eine inzwischen über zwei Jahrzehnte dauernde erfolgreiche Arbeit zurückblicken. Mit der Gründungsinitiative für weitere LEV im Jahre 2011 hat die Landesregierung Baden-Württemberg diese positiven Erfahrungen aufgegriffen und ihre flächendeckende Einrichtung angeregt. Zu den langjährig bestehenden sechs Verbänden kamen inzwischen 17 weitere dazu, so dass zum aktuellen Zeitpunkt insgesamt 23 LEV in Baden-Württemberg bestehen (Abb. 1).

Die finanzielle Unterstützung der LEV durch das Land Baden-Württemberg gestaltet sich wie folgt: In einem ersten Schritt werden jedem LEV Mittel für 1,5 Stellen (Geschäftsführer und zweite Kraft) zur Verfügung gestellt. In einem zweiten Schritt wird zur Ergänzung eine „Natura-2000-Beauftragten-Stelle“ bei der Unteren Naturschutzbehörde eingerichtet, für die das Land die Personal- und Sachkosten übernimmt.

Zusätzlich wurde in Baden-Württemberg bei der Landesanstalt für Entwicklung der Landwirtschaft und der ländlichen Räume (LEL) eine LEV-Koordinierungsstelle eingerichtet. Sie ist Anlauf­stelle für allgemeine Fragen anlässlich von Gründungsinitiativen, während für Grundsatzfragen das Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg zuständig ist.

Die Koordinierungsstelle sorgt für eine dauerhafte Begleitung der Verbände durch Fortbildungen, gemeinsame Treffen und die Bereitstellung von Informationen. Auch die Öffentlichkeit wird durch Flyer, Ausstellungen und über das Internet informiert. Die Koordinierungsstelle vertritt die LEV in unterschiedlichen Gremien (siehe http://www.lev-bw.de; Kontakt: lev-bw@lel.bwl.de).

Bundesweit ist die Koordinierungsstelle in das Netzwerk des Deutschen Verbandes für Landschaftspflege (DVL) eingebunden.

3 „Lokale Aktionen“ in ­Schleswig-Holstein

Die praktische Umsetzung der FFH- und Vogelschutz-Richtlinie stellt Schleswig-Holstein vor große Herausforderungen. So sollen für insgesamt 311 Natura-2000-Gebiete Managementpläne erstellt und umgesetzt werden. Mit Blick auf teilweise bestehende Informationsdefizite und lokal spürbare Frustrationen bei den durch die Gebietsauswahl Betroffenen, die zum Teil aus der in mehreren „Tranchen“ durchgeführten Meldung der Gebiete resultieren (vgl. unter anderem Mayr 2008, 2010), liegt dem Verfahren der Managementplanung in den Natura-2000-Gebieten ein prozessuales Vorgehen zu Grunde. Hierbei werden die Flächeneigentümer, Bewirtschafter, Kommunen, Behörden, Vereine und Naturschutzverbände sowie maßgebliche Nutzergruppen aus Wirtschaft, Sport und Freizeit und weitere Betroffene umfassend informiert und intensiv und aktiv in die Planung und spätere Umsetzung eingebunden (Boller 2009).

Um diesen breiten Kooperationsansatz, der in Schleswig-Holstein von einer Reihe in der Managementplanung tätiger Akteure praktiziert wird, insgesamt noch erfolgreicher beschreiten zu können, hat das Land Schleswig-Holstein entschieden, mit den sog. Lokalen Aktionen den Beteiligungsansatz für die örtlich Betroffenen noch weiter auszudehnen (MELUR 2010). Die Lokalen Aktionen wirken dabei insbesondere in großen und komplexen, nutzungsintensiven und pflegebedürftigen Gebieten (Abb. 2).

Eine derartige Aktion wird als Zusammenschluss mehrerer Partner – Verbände, Institutionen und Interessengruppen – definiert, der fachlich kompetent die gesellschaftliche Situation der betroffenen Region abbildet. Die Lokalen Aktionen sollen als Ortskenner mit den anderen Ortskennern zusammenarbeiten, sie sollen unterschiedliche Interessen aufnehmen, Konflikte moderieren, gemeinsame Aktivitäten organisieren und nicht zuletzt die Umsetzung konkreter Maßnahmen koordinieren oder diese selber durchführen. Gemeinsam soll ein Ausgleich zwischen den Naturschutzzielen und den anderen Flächenansprüchen erreicht werden.

Mit diesem transparenten Vorgehen sollen nicht nur so weit wie möglich einvernehmliche Lösungen zur Erhaltung, Wiederherstellung und Entwicklung der Schutzobjekte in den FFH- und Vogelschutzgebieten ermöglicht, sondern auch die Akzeptanz für den Naturschutz insgesamt gesteigert werden.

Die einzelnen Aktionsgebiete stellen dabei sehr unterschiedliche Ansprüche an die inhaltliche Ausrichtung der jeweiligen Lokalen Aktion. Diese äußern sich nicht nur in einer unterschiedlichen Anzahl und flächenmäßigen Ausdehnung der in die Aktionsgebiete einbetteten Natura-2000-Gebiete, sondern insbesondere auch in unterschiedlichen, durch die Naturausstattung vorgegebenen fachlichen Schwerpunkten (Tab. 1). Die Aktionsgebiete sind außerdem flächenmäßig in der Regel deutlich umfangreicher als die Summe der Flächen betroffener Natura-2000-Gebiete.Sehr schnell haben die Erfahrungen der Vorphasen (s. Tab. 1) gezeigt, dass die Aufgaben der Lokalen Aktionen deutlich über ein ehrenamtliches Engagement hinausgehen und eine hauptamtliche Geschäftsführung erfordern. Seit 2006 unterstützt das Land Schleswig-Holstein die Lokalen Aktionen personell und in begrenztem Umfang auch im Sachmittelbereich mit insgesamt rund 150000 Euro pro Jahr. Diese Landesmittel wurden durch Mittel der EU aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raumes (ELER) in der gleichen Größenordnung kofinanziert. Mindestens 25 % der Gesamtkosten müssen die je­weiligen Träger der Lokalen Aktion beisteuern.

Darüber hinaus finanziert das Land seit 2007 noch die DVL-Koordinierungsstelle Schleswig-Holstein, die nicht nur der Initiierung neuer Lokaler Aktionen, sondern insbesondere auch der Kommunikation und Abstimmung zwischen den bestehenden Lokalen Aktionen dient. Zudem stellt sie die Verbindung zwischen Landesdienststellen und den Lokalen Aktionen her. Um eine effektive und effiziente Arbeitsweise zu unterstützen, ist zudem beabsichtigt, die DVL-Koordinierungsstelle Schleswig-Holstein hinsichtlich ihrer konzeptionellen und vernetzenden Aufgaben zu stärken.

Die Erfahrungen mit dem Instrument der Lokalen Aktionen in Schleswig-Holstein sind durchweg positiv. Diese tragen nicht nur in quantitativer Hinsicht spürbar zur Managementplanung bei, sondern sind als ständig vor Ort tätige und kontinuierlich ansprechbare Vertretungen auch in qualitativer Hinsicht eine Richtschnur für die ergebnisorientierte Managementplanung und Maßnahmenumsetzung in den Natura-2000-Gebieten. Die unterschiedlichen Interessensvertreter vor Ort haben das Angebot nach gemeinsamer Umsetzung angenommen und in ein kooperatives Miteinander übertragen. Das Bekenntnis zur Freiwilligkeit als maßgebliche Handlungsoption und die permanente Anwesenheit und Verfügbarkeit im Gebiet hat eine Vertrauensbasis für eine positive Grundstimmung und ein gedeihliches Miteinander geschaffen. Mit diesen Randbedingungen kann gerade in kon­flikt­reicheren Gebieten mit einer Vielzahl unterschiedlicher Interessen ein deutlicher Mehrwert für Natura 2000 erreicht werden.

Diese Einschätzung wurde nicht nur vom ehemaligen EU-Umweltkommissar Stavros Dimas geteilt, der diesen schleswig-holsteinischen Ansatz schon frühzeitig im Rahmen der 9. Vertragsstaatenkonferenz der Konvention über Biologische Vielfalt (CBD) in Bonn im Mai 2008 ausdrücklich gelobt hat. Er hat auch dazu beigetragen, dass das Umsetzungsinstrument der Lokalen Aktionen vom Deutschen Verband für Landschaftspflege als gutes Beispiel zur Förderung der biologischen Vielfalt empfohlen wurde (DVL 2008).

Die Erfolge dieses Instrumentes zur Durchführung der Managementplanung und Umsetzung von Natura 2000 bestärken das Land Schleswig-Holstein darin, diesen Ansatz auch in der kommenden EU-Förderperiode im Grundsatz weiterzuführen.

4 Ausblick

Die Europäische Kommission hat sich für die kommende Förderperiode ab 2014 im Rahmen der Neuausrichtung der Gemeinsamen Agrarpolitik stärker dem kooperativen Miteinander auf örtlicher Ebene verschrieben. Nach aktuellem Diskussionsstand soll ab 2014 ein neues Instrument zur Stärkung der kooperativen Zusammenarbeit auf Ortsebene und zur Umsetzung von Maßnahmen vorgesehen werden, um u.a. die Umsetzung von Naturschutzzielen voranzutreiben. Ausgehend von der Erkenntnis, dass ein nachhaltiges Handeln nur durch ein gemeinsames Handeln möglich ist, will die EU erweiterte Möglichkeiten schaffen, Kooperationsverbindungen auf der örtlichen Ebene zu unterstützen und durch einen erhöhten Kofinanzierungsansatz zu fördern (Europäische Kommission 2011). Voraussetzung bei bereits bestehenden Organisationen ist, vorhandene Tätigkeiten anzupassen und durch neue und innovative Projekte und Ansätze zu erweitern.

Für Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein bedeutet dies, dass sich die beiden Länder bereits seit vielen Jahren auf dem richtigen Weg befinden. Sie halten bereits Einrichtungen mit dem erstrebten kooperativen Ansatz vor, die gegebenenfalls entsprechend weiterzuentwickeln wären.

Ein Schwerpunkt dieser Entwicklung wird nach den aktuellen Vorstellungen auf einer an Biodiversitätszielen orientierten Beratung von einzelnen landwirtschaftlichen Betrieben liegen. Aufgrund der fortschreitenden Intensivierung der Landwirtschaft mit der damit einhergehenden Uniformierung der Landschaft und dem fortschreitenden Schwund von Arten und Lebensgemeinschaften in der Agrarlandschaft sind hier strukturelle Verstärkungen dringend angezeigt. Ziel dieser erweiterten Naturschutz- und Landschaftsschutzberatung und -vermittlung soll die konkrete Realisierung von Maßnahmen des Natur- und Artenschutzes sein. Landschaftserhaltungsverbände und Lokale Aktionen verfügen aufgrund ihrer mehrjährigen erfolgreichen Tätigkeit vor Ort neben ihrem naturschutzfachlichen und landwirtschaftlichen Fachwissen auch über die soziale Kompetenz und regionale Akzeptanz, den von der EU gewünschten Beratungs- und Kooperationsansatz transportieren zu können.

Literatur

Boller, F. (2009): Natura 2000-Management in Schleswig-Holstein – Beteiligung statt Betroffenheit. Natur und Landschaft 84 (8), 372-378.

Bundesamt für Naturschutz (BfN, 2013): Verzeichnis der in Deutschland vorkommenden Lebensraumtypen des europäischen Schutzgebietssystems NATURA 2000. http://www.bfn.de/0316_typ_lebensraum.html (15.07.2013).

Deutscher Verband für Landschaftspflege (DVL, 2007): Natura 2000 – Lebensraum für Mensch und Natur. Ein Leitfaden für die Umsetzung. DVL-Schr.-R. „Landschaft als Lebensraum“ 11.

– (2008): Wege zur Finanzierung Natura 2000. Gute Beispiele, wie Europa die biologische Vielfalt voranbringt. DVL-Schr.-R. „Landschaft als Lebensraum“ 15.

Europäische Kommission (2011): Entwurf zum Europäischen Landwirtschaftsfonds zur Entwicklung des Ländlichen Raumes 627. http://ec.europa.eu/agriculture/index_de.htm.

Jedicke, E., Metzner, J. (2012): Zahlungen der 1. Säule auf Extensivweiden und ihre Relevanz für den Naturschutz – Analyse und Vorschläge zur Anpassung der Gemeinsamen Agrarpolitik. Naturschutz und Landschaftsplanung 44 (5), 133-141.

Mayr, C. (2008): Europäische Schutzgebiete in Deutschland. Eine (fast) unendliche Geschichte. Der Falke 55, 186-192.

– (2010): Bilanz der Umsetzung der Vogelschutzrichtlinie und Forderungen zur Verbesserung des Vogelschutzes aus Sicht des NABU. In: Boye, P., Vischer-Leopold, M., Paulsch, C., Ssymank, A., Beulshausen, F., Bearb., Drei Jahrzehnte Vogelschutz im Herzen Europas: Rückblick, Bilanz und Herausforderungen, Naturschutz und Biologische Vielfalt 95, 39-54.

Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz (2012).Landschaftserhaltungs­verbände – Gründungsinitiativen des Landes erhält breiten Zuspruch. Pressemitteilung 202/2012.

– (2013).Naturschutzstrategie Baden-Württemberg: Landesregierung beschließt Naturschutzprogramm für die nächsten zehn Jahre. Pressemitteilung 127/2013.

Ministerium für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume (2010): Richtlinien für die Gewährung von Zuwendungen für die Arbeit „Lokaler Aktionen“ zur Umsetzung von Natura 2000 in Schleswig-Holstein vom 01.12.2010. Amtsbl. Schl.-H., S. 1119.

Anschriften der Verfasser(innen): Dr. Frank Boller, Thorsten Elscher und Swantje Ulbrich, Ministerium für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein, Mercatorstraße 3, D-24106 Kiel, E-Mail: frank.boller@melur.landsh.de, thorsten.elscher@melur.landsh.de bzw. swantje.ulbrich@melur.landsh.de; Maria Erinc, Ministerium Ländlicher Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg, Referat 63 – Landschaftspflege, Kernerplatz 10, D-70182 Stuttgart, E-Mail Maria.Erinc@mlr.bwl.de.