Agrarumweltmaßnahmen in der GAK weiterentwickeln

Von Florian Schöne und Jürgen Metzner

Die Gemeinschaftsaufgabe zur Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes (GAK) ist als Förderinstrument des Bundes wesentlicher Bestandteil vieler Länderförderprogramme für die ländliche Entwicklung. Im Zuge der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) ist auch eine Weiterentwicklung der GAK vorgesehen. Dabei bietet das geplante Greening der ersten Säule sowie die neue Förderarchitektur der zweiten Säule (ELER-Verordnung) die Notwendigkeit, die GAK an die veränderten europäischen Rahmenbedingungen anzupassen. Diese Weiterentwicklung ist auch im Hinblick auf die politischen Vorgaben im Bereich des Natur-, Ressourcen- und Klimaschutzes dringend erforderlich. Zwei wesentliche Änderungen muss die GAK dabei umsetzen:

So sollen 7 % ökologische Vorrangflächen auf Ackerland eingerichtet werden, die in Kombination mit einer Fachberatung und flankierenden Agrarumweltmaßnahmen wichtige Beiträge zum Erhalt der Biodiversität in der Agrarlandschaft leisten können.

Andererseits soll die Kofinanzierung von Agrarumweltprogrammen in der zweiten Säule gemäß den Legislativvorschlägen zur GAP vom 14.10.2011 generell auf 50 % begrenzt werden. Das könnte eine drastische Finanzierungslücke für das künftige Angebot von Agrarumweltmaßnahmen im Naturschutzbereich zur Folge haben, da laut GAK-Gesetz nur „Maßnahmen zur Verbesserung der Produktions- und Arbeitsbedingungen in der Land- und Forstwirtschaft“ gefördert werden können. Naturschutz im engeren Sinne ist hiervon ausgenommen.

In der neuen GAK muss schließlich auch auf die immer komplexer werdenden Vorgaben und Aufgaben für die Landwirte mit einer besseren Betreuung und Beratung reagiert werden. Der Naturschutzbund Deutschland (NABU) und der Deutsche Verband für Landschaftspflege (DVL) arbeiten seit Jahren an der Weiterentwicklung der Agrarpolitik, um den ökologischen Herausforderungen in der Kulturlandschaft sowie dem Strukturwandel in der Landwirtschaft besser begegnen zu können. Aus Sicht von NABU und DVL sind daher folgende Punkte von besonderer Bedeutung:

(1) Für die Qualifizierung der ökologischen Vorrangflächen sollten Agrarumweltmaßnahmen in der GAK angeboten werden, die besonders hohe Biodiversitätseffekte erbringen, wie z.B. Maßnahmen zur Förderung von artenreichen Ackerflächen und Ackerrandstreifen sowie der Anbau seltener Kultursorten ohne Pestizide und mit verringerter Düngung (z.B. Emmer und Einkorn). Nur durch eine solche Priorisierung können die ökologischen Vorrangflächen erfolgreich werden. Die Maßnahmen können durch Streichung von ökologisch ineffizienten Fördertatbeständen wie Mulch- oder Direktsaat im Ackerbau oder umweltfreundliche Ausbringung von flüssigem Wirtschaftsdünger finanziert werden.

(2) Der Bereich Extensivgrünland ist in der bisherigen GAK und in den Greening-Auflagen in der ersten Säule nicht explizit genannt. Dieser Mangel birgt die Gefahr, dass Extensivgrünland in Zukunft aufgrund der verringerten Förderung von Agrarumweltmaßnahmen durch die EU an Bedeutung verliert. Daher ist in der GAK ein Schwerpunkt auf das Angebot von Maßnahmen zu legen, die die Biodiversität im Extensivgrünland besonders fördern.

Die Honorierung der Umweltleistungen sollte zukünftig stärker einzelflächenbezogen erfolgen, welches ein fachlich zielgerichtetes Vorgehen ermöglichen würde (Entwicklung wertvoller Grünlandbiotope, Biotopvernetzung, FFH-Gebiete etc.). Dabei sollten die Landschaftspflegeprogramme bzw. der Vertragsnaturschutz in den Bundesländern gestärkt werden. Diese basieren aufgrund konkreter Richtlinienvorgaben (Düngungsverbot, Regelung des Schnittzeitpunktes etc.) auf nachweisbaren ökologischen Leistungen und lassen damit positive Naturschutzeffekte erwarten.

Dem Erhalt und der Weiterentwicklung von artenreichen Grünlandbiotopen kommt bundesweit eine sehr hohe naturschutzfachliche Bedeutung zu. Aktuelle Analysen zum Erhaltungszustand der Natura-2000-Grünlandstandorte machen zudem einen dringenden Handlungsbedarf deutlich.

Mit einem neuen Fördertatbestand zur ganzjährigen Weidehaltung bei 0,3 bis 0,6GV/ha könnte zudem ein wesentlicher Beitrag zur klimaverträglichen Bewirtschaftung von extensivem Grünland in Feucht- und Moorgebieten geleistet und zudem die Biodiversität sehr positiv beeinflusst werden.

Demgegenüber zeichnet sich die „betriebszweigbezogene Extensivierung der Grünlandnutzung“ (MSL B 2.1) als Einführung oder Einhaltung einer extensiven Bewirtschaftung des Dauergrünlands mit höchstens 1,4 raufutterfressenden Großvieheinheiten (RGV) durch eine geringe Naturschutz- und Umwelteffizienz aus; entsprechend hoch sind die Mitnahmeeffekte. Eine Streichung der Fördermaßnahme wird daher empfohlen.

(3) Aufgrund der enormen Bedeutung von Mooren für den Klimaschutz ist ein neuer Fördergrundsatz „Klimaschutz in der Landwirtschaft“ mit einem Schwerpunkt auf dem Erhalt von organischen Böden in der GAK erforderlich. Förderfähig sollten dabei alle Maßnahmen sein, die dazu führen, dass Moore ihre Funktionen als CO₂-Speicher und zum Wasserrückhalt wieder besser wahrnehmen können, wie z.B. Planung, Abstimmung und Moderation von Prozessen der Moorwiederherstellung, Umsetzung der erforderlichen Maßnahmen im Bereich nicht-produktiver Investitionen und investiver Maßnahmen (z.B. Wasserregulierung, Zäunung für nachhaltige Grünlandnutzung durch Beweidung), inklusive Flächenerwerb sowie Ausgleichszahlungen an Land- und Forstwirte.

Darüber hinaus sollten über diesen Fördergrundsatz weitere Maßnahmen zum Klimaschutz unterstützt werden, wie z.B. die Förderung emissionsmindernder Techniken bei der Düngung, die Minderung der Lachgas-Emissionen durch optimiertes Stickstoff-Management (z.B. Gülleverwertung in standortangepassten Biogasanlagen) oder die Verbesserung der Energieeffizienz der Betriebe.

(4) Im Hinblick auf über- oder gesamtbetriebliche Instrumente bietet der Entwurf der ELER-Verordnung zahlreiche neue Möglichkeiten, die auch in der GAK abgebildet werden sollten. Hierzu gehört die Einrichtung und Förderung einer Natur- und Umweltberatung für landwirtschaftliche Betriebe, damit die standort- und betriebsspezifische Flächenauswahl und die Integration von ökologischen Vorrangflächen (z.B. Anlage von Erosionsschutz- und Pufferstreifen entlang von Gewässern, Hecken und Waldrändern) in den Betriebsablauf unterstützt wird. Dazu ist es notwendig, dass ein ökologisch versierter Betriebsberater die Standortverhältnisse eines Betriebes begutachtet und mit dem Betriebsleiter die Einrichtung dieser Flächen plant und kartenmäßig darstellt.

Auch die Förderung von Kooperationen im Sinne von Art. 36 des ELER-Entwurfs hat eine hohe Bedeutung für den Naturschutz. Der Unterstützung für neue Kooperationen sollte ein Konzept zu Grunde gelegt werden, das auf die langfristige Etablierung der Kooperation (z.B. von paritätisch organisierten Landschaftspflegeverbänden) in der Region abzielt. Besonders bei der Betreuung von Landwirten ist Langfristigkeit und Zuverlässigkeit ein wichtiges Erfolgskriterium. Die Förderung sollte die Organisation, Koordination und Geschäftsführung gemeinschaftlicher Aktivitäten zur Umsetzung von Projekten einschließlich der Unterstützung von existierenden oder neu gegründeten Kooperationen beinhalten. Darüber hinaus sind Investitionen/investive Maßnahmen in ökologische Infrastrukturen inklusive der dazu erforderlichen Planungen (auch Vorstudien und ggf. Untersuchungen) sowie Schutzpflanzungen, Weidezaun, Spezialmaschinen, Erstpflege/Instandsetzung zu fördern.

(5) Für die angestrebte, reduzierte Kofinanzierung von Agrarumweltmaßnahmen durch die EU muss die GAK auch als Finanzierungsinstrument angepasst werden, um die europäischen Herausforderungen wie den Biodiversitätsschutz in den Bundesländern wirksam umsetzen zu können. Den Ländern ist deshalb über die GAK – neben den unten empfohlenen Maßnahmen – eine Basisfinanzierung anzubieten (z.B. Entgelt für Verzicht auf Pflanzenschutzmittel und mineralischen Dünger, einheitliche Schnittzeitpunkte). Die Länder können diese Maßnahmen mit Eigenmitteln ergänzen, um z.B. spezielle Naturschutzmaßnahmen zur Lösung europäischer Verpflichtungen zu finanzieren. Solche Naturschutzmaßnahmen können augenblicklich nicht über die GAK gefördert werden und drohen, wegen des gestiegenen Finanzierungsaufwands der Länder (augenblicklich bis 80 %, künftig 50 % EU-Förderung) nicht mehr für Landwirte angeboten zu werden.

Diese Schwerpunkte erfordern einen Großteil des verfügbaren Mittelvolumens der künftigen GAK. Daher sollten andere Maßnahmen der bisherigen GAK gestrichen werden, um die Mittel zielgerichtet in diese elementaren Bestand­teile zu lenken. Hierzu gehören Flurbereinigungsverfahren (sofern sie nicht einen deutlichen Beitrag zur Umsetzung von Naturschutzzielen leisten), Leistungsprüfungen in der tierischen Erzeugung sowie Agrarumweltmaßnahmen, die weitgehend der guten fachlichen Praxis entsprechen. Auch die Agrarinvestitionsförderung (AFP) ist künftig nur dann gerechtfertigt, wenn sie Investitionen in vorbildlichen Tierschutz und arbeitswirtschaftliche Erleichterungen fördert, ohne einen Kapazitätsausbau mit öffentlichem Geld voranzutreiben. Zudem sollten Investitionen in Ungunstregionen förderfähig sein, die insbesondere über eine Tierhaltung die Offenhaltung der Landschaft und Biotoppflege im gesellschaftlichen Interesse gewährleisten.

Die vollständige Stellungnahme mit detailliert ausge­arbeiteten Vorschlägen ist im Internet unter http://www.nabu.de oder http://www.landschaftspflegeverband.de erhältlich.

Kontakt: NABU, Florian Schöne, Stellvertretender Fachbereichsleiter Naturschutz und Umweltpolitik, Referent für Agrarpolitik & Bioenergie, Bundesgeschäftsstelle, Charitéstraße 3, D-10117 Berlin, E-Mail florian.schoene@nabu.de; DVL, Dr. Jürgen Metzner, Geschäftsführer, Feuchtwanger Straße 38, D-91522 Ansbach, E-Mail metzner@lpv.de.