Tauziehen in Brüssel um Europas Agrarreform

Schlaglichter aus der aktuellen Diskussion

Von Eckhard Jedicke

Paukenschlag in den letzten April-Tagen: Am Greening als neuem Grundprinzip, Fördermittel aus der 1. Säule von Umweltleistungen der Landwirtschaft abhängig zu machen, wird offensichtlich gerüttelt. Deutschlands Agrarministerin Ilse Aigner spielt dabei eine entscheidende Rolle. Die Signale könnten kaum gegensätzlicher sein: „Wir brauchen ein wirksames, ehrgeiziges Greening, das der Vielfalt der europäischen Landwirtschaft Rechnung trägt und einen klaren Beitrag leistet zum Schutz der Artenvielfalt, der Böden, des Wassers und des Klimas“, sagte Aigner am Rande eines Treffens der EU-Agrarminister in Luxemburg. „Deutschland blockiert die Ökologisierung der EU-Landwirtschaftspolitik“, bewertete dagegen der Deutsche Naturschutzring ihre Vorschläge.

Umwelt nur in 2. Säule?

Worum geht es? Nach dem von Aigner unterstützten Alternativmodell für die GAP könnten die öffentlichen Mittel für Umweltmaßnahmen in der deutschen Landwirtschaft ab 2014 von derzeit rund 500 Mio. € auf künftig rund 1 Mrd. € pro Jahr verdoppelt werden. Der Vorschlag sei Teil eines Diskussionspapiers mit mehreren Handlungsoptionen, mit dem eine größere Gruppe von Mitgliedstaaten Bewegung in die festgefahrene Verhandlungssituation auf EU-Ebene bringen möchte, verlautete in einer Pressemitteilung des BMELV.

Von den Direktzahlungen an die Landwirte (1. Säule) könne in Zukunft ein fester Satz von 10 % einbehalten und dieses Geld dann gezielt für ökologisch wirksame Maßnahmen zugunsten der Umwelt und der Natur verwendet werden. Anders als bisher solle dieses zusätzliche Umweltbudget zu 100 % von der Europäischen Union finanziert werden. Das bedeute, dass die EU-Staaten unabhängig von der jeweiligen Haushaltslage landesspezifische Maßnahmen fördern und so in allen Regionen für ein wirkungsvolles Gree­ning sorgen könnten. „Bisher bleiben viele Umweltprogramme in Europa auf der Strecke, weil sich immer mehr Mitgliedstaaten die vorgeschriebene Mitfinanzierung aufgrund ihrer Haushaltslage nicht mehr leisten können“, kritisierte Ministerin Aigner. Das ist richtig und wird sich angesichts der Kommissionsvorschläge, den Kofinanzierungssatz im Allgemeinen auf 50 % gegenüber bisher bis zu 85 % zu begrenzen, noch verstärken.

Zur Erinnerung: EU-Agrarkommissar Dacian Ciolos¸ hatte vorgeschlagen, 30 % der Direktzahlungen an den Nachweis von 7 % der Ackerfläche im Betrieb als Ökologische Ausgleichsflächen zu binden – was in der Diskussion häufig fälschlich mit 7 % Flächenstilllegung gleichgesetzt wurde. „Mit Blick auf die weltweit wachsende Nachfrage nach Lebensmitteln, den damit verbundenen Preissteigerungen und dem wachsenden Bedarf an grüner Energie stieß der Vorschlag der Kommission auch in Deutschland auf Bedenken. In Deutschland beliefe sich der Umfang der nicht mehr für die Produktion von Lebensmitteln nutzbaren landwirtschaftlichen Flächen auf rund 800000 ha, das entspricht in etwa der Ackerfläche von Baden-Württemberg“, schrieb auch das BLELV wiederholt. Die beiden weiteren Greening-Bausteine im Kommissions-Vorschlag sind der Grünland-Erhalt auf betrieblicher Ebene (dazu siehe Naturschutz und Landschaftsplanung 44 (5), Seite134) und die Einhaltung einer mindestens dreigliedrigen Fruchtfolge, in der eine Frucht mindestens 5 % und maximal 70 % einnehmen muss – eine wirkliche Fruchtfolge sieht anders aus.

Zurück zur Aigner-Erklärung: Die Bundesregierung unterstütze weiterhin mit Nachdruck die Forderung der EU-Kommission nach verstärkten Umweltleistungen der Landwirtschaft, heißt es weiter. „Wir stehen zu einer stärkeren Ausrichtung der Agrarpolitik auf den Umwelt- und Naturschutz“, betonte Aigner. Das Greening müsse jedoch „praktikabel, zielgerichtet und wirksam“ sein, es müsse vor allem ein echter Mehrwert für die Umwelt erzeugt werden. Das Prinzip „Öffentliche Gelder für öffentliche Leistungen“ müsse künftig noch stärker verankert werden. Aigner: „Agrarförderung muss in der Öffentlichkeit klar begründet und legitimiert sein.“

Harsche Proteste

Und dennoch: kein Beifall, sondern Protest seitens der Umweltverbände, kritischer Agrarorganisationen und Mitgliedern des Europaparlaments. Mit dem Gegenvorschlag würden die erforderlichen Umweltmaßnahmen in der gesamten landwirtschaftlichen Erzeugung torpediert, hieß es bei der Arbeitsgemeinschaft bäuerliche Landwirtschaft (AbL). „Anstatt die 5Mrd.€ Direktzahlungen der EU pro Jahr für Deutschland ökologisch zu qualifizieren, bietet Aigner 500 Mio.€ für freiwillige Maßnahmen an, die aber in den Produktionen mit den größten ökologischen Problemen nicht greifen werden“, sagte AbL-Vorsitzender Friedrich Wilhelm Graefe zu Baringdorf in Kassel.

Der Koordinator der Grünen/EFA im Agrarausschuss des Europäischen Parlaments, Martin Häusling, monierte: „Das ist ein Generalangriff auf die Geschäftsgrundlage der zukünftigen EU-Agrarpolitik und eine riesige Ignoranz gegenüber Europas Steuerzahlern, die diese Politik finanzieren!“ Ein Zerschlagen der Greening-Verpflichtung und ein Verteilen der Splitter als verkappte Modulation in die 2. Säule widerspreche dem zwischen der Gesellschaft und der Landwirtschaft geschlossenen Vertrag, da er das Ziel eines flächendeckenden Ressourcenschutzes völlig demontiere.

Greenwashing statt Greening?

Die Naturschutzstiftung EuroNatur sieht „den ökologischen Umbau der EU-Landwirtschaft in Gefahr“. „Sollte sich diese Position im EU-Agrarrat durchsetzen, wäre der zentrale Ansatz des Reformvorschlages der EU-Kommission gestorben. Und nicht nur das: Auch die Geschäftsgrundlage der finanziellen Vorausschau wäre hinfällig. Denn bei den Verhandlungen um die EU-Ausgaben für die Jahre 2014 bis 2020 wurde der geplante Agrarhaushalt in Höhe von 400 Milliarden Euro nur deshalb akzeptiert, weil EU-Agrarminister Ciolos¸ im Gegenzug die Begrünung der ersten Säule versprach“, sagte Lutz Ribbe, naturschutzpolitischer Direktor bei EuroNatur. Internen Dokumenten zufolge, so EuroNatur weiter, sollten die Mitgliedstaaten künftig unter drei Optionen wählen können:

Die erste Option entspricht dem, was Aigner – siehe oben – öffentlich machte: 10 % der ersten Säule in die zweite Säule zu verschieben und im Gegenzug die restlichen 90 % der Direktzahlungen ohne zusätzliche Auflagen auszuzahlen.

Bei der zweiten Option bestehe die so genannte „Ökokomponente“ aus einem Katalog von Maßnahmen, die nur wenig Wirkung haben dürften, so die Stiftung. Zudem würden die Agrarsubventionen auch dann ausgezahlt, wenn sich die Betriebe nicht an die Umweltauflagen halten.

Die dritte Option sehe lediglich vor, die jetzigen Umweltstandards leicht zu erhöhen. An der bisher gültigen Praxis der Direktzahlungen würde sich aber nichts ändern.

„In der Öffentlichkeit hat sich Aigner stets für ein wirksames und ehrgeiziges Greening der EU-Agrarpolitik ausgesprochen. Hinter verschlossenen Türen verhandelt sie aber über Greenwashing“, kritisiert Ribbe. EuroNatur forderte Ilse Aigner und ihre Kollegen im Agrarrat auf, die Ökologisierung der EU-Agrarpolitik nicht länger zu torpedieren, sondern gemeinsam mit den Umwelt- und Naturschutzverbänden sinnvolle Kompromisse zu finden. Auch mit den Umwelt- und Naturschutzverbänden scheine das BMELV ein doppeltes Spiel zu spielen: „Seit Wochen diskutieren wir mit dem BMELV, wie die Ausgestaltung der ökologischen Vorrangflächen aussehen könnte. Gleichzeitig aber hintertreibt die Hausspitze diesen Reformansatz in Brüssel. Damit brüskiert das BMELV die gesamte Umweltbewegung“, sagt Ribbe.

„Bedingungslose Flatrate“

Auch der NABU lehnte das Modell ab und forderte, 10 % der Landwirtschaftsflächen als ökologische Vorrangflächen einzurichten, z.B. für Blühstreifen und Hecken. Alles andere sei Schönfärberei. Der BUND teilte seine „große Sorge“ mit, dass die Bundesregierung genau wie der Deutsche Bauernverband wirksame Umweltleistungen zu öffentlichen Geldern ablehne. Frankreich dagegen erachte die Vorschläge der EU-Kommission für ein Greening der Direktzahlungen für wichtig, um dem Milliarden-Budget eine Legitimation zu verschaffen.

Zum einen wackele der Haushalt der EU für die Finanzperiode von 2014 bis 2020 noch mächtig, schrieb der BUND, so dass jeder Posten auch eine Rechtfertigung und Begründung benötige. Eine bedingungslose Flatrate je Hektar für die Einhaltung unzulänglicher Umweltgesetze widerspreche aber den vereinbarten Zielen der EU, den Klimawandel zu bekämpfen, den Artenverlust zu stoppen und den Hunger in der Welt zu bekämpfen. Schon die Vorschläge der EU-Kommission seien wachsweich und müssten nachgebessert werden. Vorschläge dazu hätten die Umweltverbände dem Bundeslandwirtschaftsministerium in einer Arbeitsgruppe unterbreitet.

Bestäuber wirken produktiv

Fakt ist in den Augen des BUND, dass die 7 % ökologische Vorrangfläche hochproduktiv seien: Sie böten zum Beispiel Lebensraum für Insekten, die auch Nutzpflanzen bestäubten. Diese Arten verschwänden rasant aus der strukturarmen Agrarlandschaft. Der ökonomische Wert der Insektenbestäubung in der EU werde auf jährlich 15 Mrd.€ beziffert. Zu intensive Bewirtschaftung und fehlender Windschutz trügen außerdem dazu bei, dass 16 % der nutzbaren Fläche in Europa von Wassererosion betroffen seine. Von weiteren 42 Mio. ha trage der Wind die fruchtbare Erde weg, obschon Hecken und intelligente Fruchtfolgen ihn bremsen könnten.

Zudem seien, so der BUND, viele landwirtschaftliche Betriebe gar nicht betroffen, weil sie bereits Streuobstwiesen oder Feldraine unterhielten. Hecken und Uferrandstreifen fänden sich jedoch nur noch im Umfang von rund 4 % der landwirtschaftlichen Flächen im Schnitt der EU-Länder. Rechnerisch müssten daher gerade einmal 3 % ökologisch aufgewertet werden.

Rückhalt in Bevölkerung

Die Verbände wissen mit solchen Argumenten die Mehrheit der Bevölkerung hinter sich: 74 % der Bundesbürger wollen nach einer repräsentativen Umfrage des Meinungsforschungsinstitutes forsa Anfang Mai künftig die Vergabe von Agrarsubventionen an höhere Umwelt- und Tierschutzstandards binden. 19 % der Befragten möchten bei der Vergabe von Subventionen alles so lassen, wie es ist, 7 % hatten keine Meinung zu diesem Thema. „Die Menschen wollen, dass mit den jährlich rund 60 Mrd. € EU-Agrarsubventionen das gefördert wird, was der Natur und den Tieren nützt. Eine nicht artgerechte Tierhaltung und zunehmende Belastungen der Umwelt mit den Abfallprodukten aus industriellen Mastanlagen haben jede Akzeptanz verloren“, sagte der BUND-Vorsitzende Hubert Weiger (Link zur Umfrage: http://www.bund.net/pdf/forsa_umfrage_subventionen ).

Ciolos¸ passt Greening an

Ende April tagte die deutsche Agrarministerkonferenz in Konstanz, an welcher der Kabinettschef von EU-Kommissar Ciolos, Dr. Georg Häusler, teilnahm. Wie der schleswig-holsteinische Agrar-Staatssekretär Ernst-Wilhelm Rabius anschließend erklärte, habe Häusler erneut unterstrichen, dass die Kommission an ihrer Forderung festhalte, die Prämienzahlungen an die Landwirtschaft in der 1. Säule obligatorisch mit zusätzlichen Umweltauflagen für die Betriebe zu verbinden. Ein Verschieben des Greenings in die 2. Säule, z.B. durch Aufstockung der Agrarumweltmaßnahmen oder ein freiwilliges Angebot, kämen demnach nicht in Frage, meldete top ­agrar. Ebenso erteilte der Kabinettschef einer Anrechnung von bestehenden Fördermaßnahmen auf das Greening eine deutliche Absage.

Auch in einem Rats-Dokument vom 11. Mai findet sich ein klares Bekenntnis zu Greening-Maßnahmen, die für alle Landwirte in der EU mit ihrer gesamten relevanten Fläche gelten und als Baseline für die Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen in der 2. Säule gelten sollten – so dass dort nur das honoriert werden kann, was über diese Grundanforderungen hinaus geht.

Einem Bericht von to agrar zufolge gab Ciolos¸ am 16. Mai bei einer Agrarministertreffen in Brüssel zu verstehen, dass bestimmte Agrarumweltmaßnahmen ebenso auf das Greening der Direktzahlungen angerechnet werden könnten, wie zertifizierte nationale Produktionsprogramme, die beispielsweise zum Klimaschutz beitragen. Gelockert werden solle die Verpflichtung zum Anbau von mindestens drei verschiedenen Feldfrüchten auf Ackerflächen: Ciolos¸ schlägt jetzt vor, Betriebe unter 10ha pauschal und Betriebe mit überwiegend Grünland bis zu einer Größe von 50ha auszunehmen. Ferner solle Grünland erst dann vom Umbruchverbot betroffen werden, wenn es wenigstens acht Jahre aus der Fruchtfolge genommen wird. Traditionelle Weiden, die neben Gras auch mit Sträuchern und Bäumen bewachsen sind, sollten ebenfalls als Dauergrünland gewertet werden. Vor den Ministern habe Ciolos¸ aber an einem Greening der Direktzahlungen festgehalten. Überlegungen, Teile des Geldes für zusätzliche Agrarumweltmaßnahmen in die Zweite Säule zu verschieben, bezeichnete er als nicht verhandelbar.

Europaparlament am Zuge

Erstmals entscheidet auch das Europäische Parlament über die neue Förderperiode der GAP, nicht allein die Kommission. Im EP-Ausschuss für Umweltfragen, öffentliche Gesundheit und Lebensmittelsicherheit hat am 16. April Dan Jørgenson den Entwurf einer Stellungnahme des Ausschusses präsentiert ( http://www.europarl.europa.eu/committees/de/draft-opinions.html# ). Darin unterstreicht die Kommission die Notwendigkeit einer „grünen Reform“ auch als Voraussetzung zur Erreichung vielfältiger Umweltziele der EU. Als vierte Greening-Komponente schlägt der Ausschuss vor, die Landwirte zu verpflichten, durch Bodenbedeckung die Bodenerosion und Wasserbelastungen zu mindern: Ihre Flächen dürften nicht länger als fünf bis acht Wochen brach liegen. Die Stellungnahme enthält 44 detaillierte Änderungsvorschläge zum Entwurf der Direktzahlungen-Verordnung.

Unterdessen werden weitere neue Papiere publiziert, welche den dringenden Änderungsbedarf der Kommissionsvorschläge aus Umweltsicht sehr konkret beschreiben. Auf internationaler Ebene hat die Allianz für Landwirtschaft und Naturschutz im Alpenraum einen von 19 Organisationen unterstützten Katalog erarbeitet (Publikation in diesen Tagen vorgesehen unter http://www.euronatur.org ). 84 Organisationen aus ganz Europa unterstützen das Thesenpapier „Support the farmers who maintain Europe’s pastoral landscapes – change the CAP rules on permanent pastures“ des European Forum on Nature Conservation and Pastoralism ( http://www.efncp.org/forum/from-the-forum/support-the-farmers/ ).

Derweil sieht der scheidende deutsche (und europäische) Bauernpräsident Gerd Sonnleitner den Zeitplan für die GAP-Reform kritisch. Erst müsse eine Einigung über den gesamten EU-Haushalt erfolgen. Wenn das Ende 2012 oder Anfang 2013 geschafft sei, gehe der nächste Schritt nicht so schnell, dass man am 01. Januar 2014 eine gemeinsame Agrarpolitik anfangen könne – möglicherweise könne die neu geordneten Agrarpolitik erst 2015 umgesetzt werden, sagte er gegenüber dpa.

Anschrift des Verfassers: Prof. Dr. Eckhard Jedicke, Jahnstraße 22, D-34454 Bad Arolsen, E-Mail info@jedicke.de, Internet http://www.jedicke.de.