Nachhaltiger Bergbau und Naturschutz – keine Gegensätze

1 Einführung

Die inzwischen zum allgemeinen Grundsatz verantwortungsvollen Handelns erhobene Nachhaltigkeit prägt auch maßgeblich den Bergbau. Es sind daher nicht nur ökonomische, sondern auch ökologische Belange zu wahren. Besonders deutlich wird dies, wenn bergbauliche Vorhaben auf Naturschutzbelange treffen. Deren Betroffenheit ist bereits vor dem Beginn eines Abbaus zu prüfen, und zwar nicht nur, wenn sehr bedeutende Schutzgüter des Naturschutzrechts betroffen sind, wie z.B. Naturschutzgebiete oder FFH-Gebiete. Inwieweit ein Abbau zulässig ist, ist im Rahmen aufwendiger Verfahren zu prüfen. Bereits das klassische bergrechtliche Betriebsplanverfahren erforderte schon immer – unabhängig von naturschutzrechtlichen Vorgaben – nach §55 Abs.1 Nr.7 BBergG, die erforderliche Vorsorge zur Wiedernutzbarmachung der Oberfläche in dem nach den Umständen gebotenen Ausmaß zu treffen. Das schließt ein, den Zustand nach Abschluss des Rohstoffabbaus mit in den Blick zu nehmen und damit ggf. Naturschutzaspekte einzubeziehen. Vorgelagert ist aber zu prüfen, ob Naturschutzbelange nicht einem bergbaulichen Vorhaben entgegenstehen. Ein Anknüpfungspunkt dafür ist §48 BBergG, über den auch andere öffentlich-rechtliche Vorschriften und damit auch Umweltgesetze zu prüfen sind, wenn es um die Zulässigkeit bergbaulicher Vorhaben geht.

Verfahrensmäßig gibt §52 Abs.2a BBergG die Aufstellung eines Rahmenbetriebsplanes vor, wenn ein Vorhaben einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedarf. Für dessen Zulassung bedarf es eines bergrechtlichen Planfeststellungsverfahrens, das eine Öffentlichkeitsbeteiligung umfasst. Welche bergbaulichen Projekte konkret einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedürfen, ergibt sich aus der UVP-Verordnung Bergbau (Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung bergbaulicher Vorhaben). Nach den Vorgaben der Umweltverträglichkeitsprüfungsrichtlinie haben alle Projekte mit zu erwartenden erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterfallen (s. EuGH, NVwZ 1997, 473, Rn.31ff. – Kraaijeveld; im Kontext Frenz 1997: Rn.403ff.). Dazu gehören insbesondere auch Projekte, die in einer bestimmten Form Belange des Naturschutzes beeinträchtigen. Einer Umweltverträglichkeitsprüfung kann eine Strategische Umweltprüfung (SUP) vorgelagert sein, soweit ein entsprechendes Planungsverfahren durchgeführt wird (z.B. Darstellung von Abbauflächen in Regionalplänen). Handelt es sich um ein Gebiet, das zum europäischen Netz Natura 2000 gehört, ist nach Art.6 der FFH-Richtlinie und der nationalen Umsetzungsgesetzgebung dazu (§34 BNatSchG) eine FFH-Verträglichkeitsprüfung erforderlich. Unabhängig von der Lage in einem solchen Gebiet können ferner Belange des Arten- und Biotopschutzes und insbesondere der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung für die rechtliche Bewertung von Bedeutung sein. Diese wird im vorliegenden Beitrag näher untersucht, weil sich vor allem aus ihr konkrete Grenzen für geplante Maßnahmen ergeben.

2 Problemstellung am Beispiel der Rekultivierung von Bergbaulandschaften

Ist ein bergbauliches Vorhaben abgeschlossen, bedarf es eines Abschlussbetriebsplans. Dabei ist nach §55 Abs.2 BBergG vor allem darauf zu achten, dass die Oberfläche in der vom einzustellenden Betrieb in Anspruch genommenen Flächen wieder nutzbar gemacht wird. Gemäß §4 Abs.4 BBergG sind öffentliche Interessen zu beachten, zu denen auch der Naturschutz gehört. Dabei kann sich dann auch bergrechtlich die Frage stellen, inwieweit eine naturschutzrechtlich wertvolle Fläche, die sich während des Bergbaus gebildet hat, erhalten werden muss. Die Fragestellung besteht auch dann, wenn (zusätzlich) Braunkohlenpläne oder Regional- bzw. Landespläne auf landesrechtlicher Grundlage bestehen.

Treffen Bergbau und Naturschutzbelange aufeinander, stellt sich im Kern immer wieder die Frage, wer sich letztendlich durchsetzt. Das soll hier am Beispiel einer Bergbaufolgelandschaft wie der Lausitz im Rahmen der Wiedernutzbarmachung untersucht werden. Besondere Aufmerksamkeit verdient dabei die Frage, in welchem Maße Flächen, die nach Abschluss des Bergbaus eine besondere Bedeutung für den Naturschutz haben, zu erhalten sind. Das kann etwa Halden oder kleinere Gewässer oder Tagebaurestlöcher betreffen, die aufgrund ihrer Ungestörtheit, besonderen hydrologischen Verhältnissen wie der Bildung von Vernässungszonen oder extremen Trockenstandorten Lebensraum bzw. Rückzugsgebiet für seltene bzw. geschützte Tier- und Pflanzenarten wurden. Sanierungsmaßnahmen wie die Konturierung von Halden, Rückverfüllung von Restlöchern, Aufforstung oder Eingriffe in den Wasserhaushalt etc. können zur Zerstörung dieser Ökotope und zur Vernichtung des Lebensraums schützenswerter Tiere oder Pflanzen führen.

3 Einschlägige Regelungen

3.1 Naturschutzrecht

Um diesen Konflikt rechtlich fassen zu können, sind die relevanten naturschutzrechtlichen Regelungen herauszuarbeiten, die mögliche Konflikte zwischen dem Erhalt von Biotopen und der Sanierung von (Bergbau-)Altlasten entscheiden können. Mit der Umgestaltung des BNatSchG zu einer weitgehenden bundesweiten Vollregelung, die am 01.03.2010 in Kraft trat, mit Abweichungsbefugnis der Länder nach Maßgabe von Art.72 Abs.3 Nr.2 GG zählt Bundesrecht, solange und soweit keine abweichenden Länderregelungen in zulässiger Weise ergangen sind.

Beeinträchtigen Maßnahmen im Gefolge des Bergbaus Belange des Naturschutzes, ist zu prüfen, inwieweit ein Eingriff nach §14 BNatSchG vorliegt. Er setzt eine Veränderung der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen voraus, welche die Leistungs- bzw. die Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen kann. Die Zerstörung eines natürlich gewachsenen Biotops erfüllt beide in §14 Abs.1 BNatSchG genannten Eingriffsvorgänge, da sie sowohl die Gestalt als auch die Nutzung einer Grundfläche verändert. Hinzu kann eine Veränderung des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels kommen, die diese Vorschrift gleichermaßen erfasst. Indes ging die Begründung des Regierungsentwurfs zur Vorgängerregelung des §18 BNatSchG davon aus, dass Sanierungsmaßnahmen im Zusammenhang mit Altlasten im Regelfall nicht diesem Tatbestand unterfallen.

a) Veränderung der Grundflächengestalt

Zum einen modifiziert schon die Beseitigung der für ein Biotop typischen Pflanzenbestandteile wie Schilf oder Röhricht das äußere Erscheinungsbild der Erdoberfläche und damit die Gestalt der Grundfläche. Dabei kann es sich auch um künstlich geschaffene Grundstücksbestandteile handeln, die erst später von Tieren oder Pflanzen genutzt werden (bereits Burmeister 1988: 44f.; Fischer-Hüftle 1993: Art. 6 Rn. 3), wie dies oft auf stillgelegten Bergbauanlagen der Fall ist. Schließlich prägen auch sie die Gestalt von Grundflächen, die oft erst in ihrer Gesamtheit zu einem wertvollen Bestandteil des Naturhaushalts oder des Landschaftsbildes werden. Dass sie erst in Folge von Veränderungen durch Menschenhand und hier durch bergbauliche Aktivitäten entstehen konnten, ändert an diesem Wert nichts, sondern macht sie gleichfalls zu bedeutsamen Elementen. Die Gestaltänderung erfolgt wie erforderlich durch gezieltes Vorgehen in Form einer Rekultivierung, die zumeist allgemein anerkannte Eingriffstatbestände wie Auftragen und Abgraben von Erdschichten oder die Beseitigung von Feldgehölzen (OVG Koblenz, NuR 1989, 397; BVerwG, NuR 1992, 328f.) umfasst.

b) Nutzungsveränderung der Grundfläche

Zum anderen liegt eine Veränderung der Nutzung der Grundfläche vor. Sie erfasst alle Nutzungen, deren Änderung die in §14 Abs.1 BNatSchG genannten negativen Folgen für Naturhaushalt und Landschaftsbild aufweisen kann. Damit ist auch und gerade der Zustand erfasst, der entsteht, wenn Natur und Landschaft sich selbst überlassen bleiben und so eine besondere Funktion für den Menschen erfüllen (schon Burmeister 1988: 45; Gassner 1984: 83; Schink 1992: 1394). Hier erfolgte dies zwar im Anschluss an bergbauliche Aktivitäten, die erst die Voraussetzung dafür schufen, dass sich Natur und Landschaft zu einem spezifisch bergbaugeprägten Biotop entwickeln konnten. Aber in dieser so gefundenen Gestalt formt dieses Biotop die Nutzung des Grundstücks. Da bei einer Rekultivierung von Biotopen die Nutzungsart geändert wird, braucht nicht darauf eingegangen zu werden, ob auch eine Beschränkung der Nutzungsintensität eine Veränderung der Nutzung darstellen kann (abl. Burmeister 1988: 45; Schink 1992: 1394). Dafür sprechen freilich die fehlende Differenzierung in §14 Abs.1 BNatSchG und das Abstellen auf die Folgen (bejahend BayVGH, NuR 1986, 26; VGH Kassel, NuR 1992, 86).

c) möglicher Folgeneintritt

Auch der Folgentatbestand des §14 Abs.1 HS2 BNatSchG ist bei einer Zerstörung von Biotopen im Zuge der Wiedernutzbarmachung in doppelter Hinsicht erfüllt. Der Eingriff muss die Leistungs- und nach neuer Fassung auch die Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich oder nachhaltig beeinträchtigen können.

Biotope sind die Standbeine eines leistungsfähigen Naturhaushalts, also des Wirkungsgefüges von Boden, Wasser, Luft, Klima, Pflanzen und Tieren in seiner Gesamtheit (mithin nicht nur in seinen räumlich abgrenzbaren Teilen), das in seinen prägenden biologischen Funktionen, Stoff- und Energieflüssen sowie landschaftlichen Strukturen einschließlich der Entwicklungs- und Regenerationsfähigkeit erhalten bleiben soll. Sie prägen zugleich das Landschaftsbild.

d) Rechtsfolgen

Liegt somit ein Eingriff i.S.v. §14 Abs.1 BNatSchG vor, ist das Regelsystem nach §15 BNatSchG einschlägig. Insbesondere greift das Abwägungssystem des §15 Abs.5 BNatSchG, wonach Eingriffe zu untersagen sind, wenn die Beeinträchtigungen nicht zu vermeiden oder nicht in angemessener Frist auszugleichen sind und die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege bei der Abwägung aller Anforderungen an Natur und Landschaft im Range vorgehen. Diese sind wegen Art.14 GG auch mit Eigentümerinteressen und wegen Art.2 Abs.2 GG zudem mit Gesundheitsbelangen abzuwägen (ausführlich Abschnitt4).

3.2 Bergrecht

a) teilweise zweifelhafte Anwendbarkeit

§169 Abs.2 BBergG schließt die Anwendung des Bundesberggesetzes für solche Betriebe aus, die bei dessen Inkrafttreten endgültig eingestellt waren. Das Bundesberggesetz kann danach auf die Wiedernutzbarmachung von Gebieten des Bergbaus nur dann Anwendung finden, wenn insoweit bei seinem grundsätzlichen Inkrafttreten in den neuen Bundesländern am 03.10.1990 der Betrieb noch nicht endgültig eingestellt war.

Eine endgültige Einstellung kann vor dem Hintergrund der Vorschrift, eine bereits begonnene Wiedernutzbarmachung ohne Eingreifen des Bundesberggesetzes fortlaufen zu lassen, nicht erst vorliegen, wenn diese Wiedernutzbarmachung vollständig abgeschlossen ist. Entscheidend ist die dauerhafte und nicht nur vorübergehende Einstellung, mithin die Beendigung der Gewinnungsphase ohne Absicht der Wiederaufnahme (näher Beckmann 1995: 76ff.). An diese Gewinnungsphase schließt sich nämlich nach dem System des §50 BBergG die Einstellung an. Diese muss zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bundesberggesetzes am 03.10.1990 vorgelegen haben. In diesem Moment muss also der Bergbau bereits dauerhaft und ohne Absicht der Wiederaufnahme beendet worden sein. Ist dies nicht der Fall, greift auch nach der Regelung des §169 Abs.2 BBergG das Bundesberggesetz. Dessen Regime hat höchstens dann geendet, wenn die Bergaufsicht auf der Basis von §69 Abs.2 BBergG auslief.

b) sachliche Aussagen

§4 Abs.4 BBergG definiert eine Wiedernutzbarmachung als ordnungsgemäße Gestaltung der vom Bergbau in Anspruch genommenen Oberfläche unter Beachtung des öffentlichen Interesses. Sie ist also nicht einfach mit Rekultivierung oder Herstellung des ursprünglichen Zustandes gleichzusetzen (Piens et al. 1983: §53 Rn. 17ff.; Niermann 1992: 155), womit per definitionem das Verbleiben in einem Zustand ausgeschlossen wäre, der sich erst durch Bergbauaktivitäten ergeben hat. Nach der Begründung des Regierungsentwurfs besteht die Wiedernutzbarmachung nicht unbedingt darin, den vor Beginn des Bergbaus bestehenden Zustand wiederherzustellen, sondern umfasst vielmehr alle erforderlichen Maßnahmen und Vorkehrungen zur Gewährleistung der für die Zeit nach dem Abbau oder der Einstellung des Aufbereitungsbetriebs geplanten Nutzung (Begründung zum Gesetzesentwurf der Bundesregierung, BT-Drucks. 8/1315 Anlage 1, S. 76). Daraus ergibt sich also keine schematische Rückführung in die Situation ex ante. Welche Wiedernutzbarmachungsmaßnahmen zu ergreifen sind, ergibt sich vielmehr aus den Umständen des Einzelfalls (Beddies 1995: 35ff.; Knöchel 1996: 54ff.).

Das Ziel der Wiedernutzbarmachung wird allerdings darin gesehen, dass sich die vom Bergbau erfasste Oberfläche für eine sinnvolle andere Nutzung einschließlich der dafür speziell noch notwendigen Maßnahmen eignet (Kremer & Neuhaus gen. Wever 2001: Rn. 67), so dass namentlich die Aufnahme künftiger Nutzung nicht dazu gehört (OVG Münster, ZfB 1998, 160 (167f.)). Eine sinnvolle andere Nutzung muss aber nicht in einer späteren Bewirtschaftung etwa durch Ackerbau bestehen, sondern auch die Funktion als Erholungsfläche oder Naturschutzgebiet kommt dafür in Betracht, wie die breite Palette beachtlicher Nutzungsmöglichkeiten nach §2 Abs.2 BBodSchG anschaulich belegt. Diese werden zwar im Bundesberggesetz nicht so aufgeführt, und das Bundes-Bodenschutzgesetz ist ein späteres Gesetz, das nicht einfach in das Bundes-Berggesetz hineingelesen werden kann (Frenz 2002: 26f.). Jedoch zeigt diese Regelung die mögliche Weite einer späteren Verwendung von Bodenflächen und damit auch von ehemaligen Bergbaugrundstücken. Indem §4 Abs.4 BBergG eine Beachtung des öffentlichen Interesses bei der Wiedernutzbarmachung verlangt, zeigt er, dass sich eine Sicht verbietet, die auf eine Lösung verengt ist, sondern dass eine Abstimmung mit den öffentlichen Belangen vorzunehmen ist, mit welchen der Begriff des öffentlichen Interesses gleichzusetzen ist (Piens et al. 1983: §55 Rn. 81). Zu solchen gehören insbesondere auch solche des Naturschutzes.

Eine Grenze ergibt sich allerdings aus dem Zweck der Wiedernutzbarmachung. Diese dient in erster Linie dazu, die Sicherheit im Anschluss an die bergbauliche Nutzung zu gewährleisten. So soll gerade die Gefahr von Böschungsrutschungen vermieden werden (Boldt & Weller 1984: §4 Rn. 20). Ergeben sich daraus Gefährdungen für die Sicherheit, kann eine Erhaltung des Biotops ausgeschlossen sein.

4 Grundsätzliches Rangverhältnis zwischen Sanierung und Naturschutz

Wie ist angesichts der verschiedenen einschlägigen Gesetze und der widerstreitenden Belange die Abwägung zwischen den verschiedenen Rechtsgütern vorzunehmen, z.B. wenn aus Sicht des Strahlenschutzes, des Bodenschutzes oder zur Beseitigung einer Gewässerkontamination eine Sanierungsmaßnahme erforderlich oder wünschenswert wäre, die Durchführung aber zur Zerstörung eines Biotops oder zur Vernichtung der Lebensgrundlage für geschützte Spezies führen würde?

4.1 Naturschutzrechtliche Eingriffsabwägung

a) fehlende Vermeid- und Ausgleichbarkeit des Eingriffs als Vorbedingung

Liegt ein Eingriff nach §14 Abs.1 BNatSchG vor, greift die Abwägung nach §15 Abs.5 BNatSchG ein. Eine Beeinträchtigung des Biotops ist regelmäßig nicht vermeidbar im Sinne dieser Vorschrift, wenn an seine Stelle eine nutzbare Fläche tritt. Eine solche Umwandlung kann nicht verwirklicht werden, ohne die Beeinträchtigung des Biotops zu unterlassen und damit zu vermeiden. Es kann also nicht das Projekt unter Vermeidung einer Beeinträchtigung nach §14 Abs.1 BNatSchG verwirklicht werden. Eine schonendere Lösung, die das Biotop erhält, ist nicht denkbar, weil durch die Umwandlung der Fläche der gesamte Naturhaushalt verändert wird, so dass dem Biotop zumeist die Grundlage entzogen wird, wenn es nicht sogar gänzlich zugeschüttet wird. Etwas anderes gilt höchstens dann, wenn das Biotop trotz oder gerade wegen zusätzlicher Maßnahmen erhalten werden kann. Das ist etwa dann der Fall, wenn ein Hang gegen Rutschgefahr stabilisiert und dadurch zugleich das Biotop vor einer vollständigen Verschüttung bewahrt wird. Dieser Ausweg besteht allerdings nicht, wenn das Biotop gerade auf dem abrutschgefährdeten Hang angesiedelt ist, außer man kann eine Stabilisierung ohne Antastung der Pflanzen und Tiere erreichen, die sich in dem Biotop angesiedelt haben. Das wird aber schwerlich möglich sein.

Die zweite Alternative, um einen Eingriff auch ohne naturschutzrechtliche Abwägung zulässig zu machen, nämlich ein Ausgleich oder eine Ersetzung der Beeinträchtigungen in angemessener Frist, ist gänzlich ausgeschlossen, wenn Biotope gerade auf den besonderen Bedingungen von Bergbaustandorten beruhen und daher nicht an anderer Stelle in vergleichbarem Umfang entwickelt werden können. Bergbauliche Hinterlassenschaften sollen ja gerade wieder nutzbar gemacht und daher nicht neu geschaffen werden. Zudem steht zumeist nur eine sinnvolle Folgenutzung der vom Bergbau zurückgebliebenen Fläche an und nicht die Verwirklichung eines standortgebundenen anderen, naturschutzfremden Projektes, so dass diesem das Biotop aufgrund örtlicher Bedingungen weichen müsste. Nur in Ausnahmefällen geht es etwa um die Verwirklichung eines zusammenhängenden Gewerbeparks oder einer neuen breiten Straßentrasse, die notwendigerweise auch ein mittlerweile entstandenes Biotopgebiet erfasst. Aber auch dann ergibt sich als Hindernis eines Ausgleichs und auch einer Ersetzung, dass ein Biotop aufgrund bergbaulicher Standortbedingungen an anderer Stelle nicht wertgleich entwickelt werden kann. Wegen dieser Einzigartigkeit scheidet auch eine in §15 Abs.5 i.V.m. Abs.2 BNatSchG vorgesehene landschaftsgerechte Neugestaltung aus, da sie die beeinträchtigten Funktionen des Naturhaushalts in dem betroffenen Naturraum in gleichwertiger Weise herstellen muss.

b) Grundlagen der Eingriffsabwägung nach §15 Abs. 5 BNatSchG

Damit ist bei der geplanten Vernichtung eines Biotops im Zuge der Rekultivierung regelmäßig eine umfassende Abwägung nach §15 Abs.5 BNatSchG vorzunehmen. Ein schärferer Maßstab ergibt sich bei erforderlicher FFH-Verträglichkeitsprüfung nach §34 Abs.3 BNatSchG. Dann darf ein Projekt nur aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses zugelassen oder durchgeführt werden. Im Übrigen müssen für eine Untersagung grundsätzlich die durch den bevorstehenden Eingriff bedrohten Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege bei der Abwägung aller Anforderungen an Natur und Landschaft im Range vorgehen. Die insoweit einschlägige Vorschrift des §1 BNatSchG benennt nur öffentliche Belange. Da die Eigentumsgewährleistung nach Art.14 Abs.1 und 2 GG eine Abwägung zwischen öffentlichen und privaten Belangen verfassungsrechtlich vorgibt (BVerfGE 100, 226 (240f.); 87, 114 (138); 81, 208 (220); Frenz 2009: Rn. 458ff.), sind die einschlägigen privaten Belange hinzuzunehmen (OVG Hamburg, NVwZ-RR 1993, 9 und insbes. Berkemann 1993: 104). Wird schon auf diese Weise die Abwägung nach §15 Abs.5 BNatSchG verfassungsrechtlich aufgeladen, können aufgrund von Art.2 Abs.2 GG Gesundheitsaspekte etwa bei einer Gefährdung durch drohende Hangrutsche nicht außen vor bleiben.

Verlangt ist eine „echte“ und nicht lediglich „nachvollziehende“ Abwägung durch die zuständige Behörde, an deren Ende ein bestimmtes Ergebnis steht, nämlich die Zulässigkeit oder die Unzulässigkeit des Eingriffs. Die im Einzelfall betroffenen Belange sind einander gegenüberzustellen und sachgerecht zu gewichten; auf dieser Grundlage erfolgt eine Entscheidung über die Bevorzugung eines Belangs unter notwendiger Zurückstellung anderer Belange; diese Entscheidung hat dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu entsprechen (BVerwGE 85, 348 (362)). Nur wenn also die bedrohten Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege vorgehen, ist eine Sanierung durch Zerstörung des Biotops ausgeschlossen. Die durch ein solches Vorgehen bedrohten Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege fallen freilich stark ins Gewicht, weil Biotope im Gefolge des Bergbaus eine Rarität darstellen.

c) Nutzung von Naturgütern

Sich erneuernde Naturgüter dürfen nach §1 Abs.3 Nr.1 BNatSchG nur so genutzt werden, dass sie auf Dauer zur Verfügung stehen. Das schließt radiologische Belastungen insoweit aus, als sie sich auch im Rahmen sich erneuernder Naturgüter dauerhaft auswirken. Auch bei Bäumen etwa können sie sich perpetuieren und dann möglicherweise im Rahmen späterer Nutzung und Verarbeitung niederschlagen. Bäume in Biotopen allerdings können auch unangetastet bleiben, damit sich die natürliche Vegetation ohne menschliche Einwirkung fortentwickeln kann. Nach §1 Abs.2 Nr.3 BNatSchG sollen geeignete Landschaftsteile gerade der natürlichen Dynamik überlassen bleiben, gem. §1 Abs.3 Nr.6 BNatSchG ist naturnahen Ökosystemen auf hierfür geeigneten Flächen Raum und Zeit für die Entwicklung zu geben. Dann kommt es auf eine spätere Nutzung nicht an.

d) Gewässer

Nach §1 Abs.3 Nr.3 BNatSchG sind Meeres- und Binnengewässer und dabei insbesondere natürliche und naturnahe Gewässer einschließlich ihrer Ufer, Auen und sonstigen Rückhalteflächen vor Beeinträchtigungen zu bewahren; ihre natürliche Selbstreinigungskraft und ihre Dynamik ist zu erhalten.

e) Boden

Gem. §1 Abs.3 Nr.2 BNatSchG sind Böden so zu erhalten, dass sie ihre Funktion im Naturhaushalt erfüllen können. Eine den entfalteten bergbaulichen Aktivitäten entsprechende aktuelle Funktion kann die Herausbildung eines darauf beruhenden Biotops sein. Dieses entstand gerade auf natürlichem Wege. Damit ist eine aktuelle Funktion im Naturhaushalt entstanden. So kann allein durch ein Belassen im nach den bergbaulichen Aktivitäten entstandenen Zustand die Funktion des Bodens zur Ausbildung gelangen, ein ganz seltenes Biotop zu tragen. Dieses wird dann, wenn es unangetastet bleibt, erhalten, und von daher auch die natürliche Funktion des Bodens als Lebensgrundlage und Lebensraum für Tiere, Pflanzen und Bodenorganismen nach §2 Abs.2 Nr.1a) BbodSchG (Frenz 2000: §2 Rn. 20). Dieser Vorschrift kommt eine Indizienfunktion für relevante Bodenfunktionen zu, wird doch auch in §1 Abs.3 BNatSchG der Begriff des Bodens genannt, aber ohne näher spezifiziert zu werden. Die dortige Fassung nimmt im Zusammenhang mit dem Boden explizit die Funktionen auf und erwähnt die für den Naturhaushalt, die im Bundes-Bodenschutzgesetz neben den archivarischen und den Nutzungsfunktionen stehen. Die Verbindung zum Bodenschutz ist damit noch deutlicher. Vom Grundsätzlichen her liegt in der spezifischen Bodenschutzgesetzgebung eine Aktualisierung und Spezifizierung zum Naturschutzrecht, ohne freilich die jeweils andere Regulierung überflüssig zu machen. Belange des Bodenschutzes stehen daher wegen des Einschlusses der natürlichen Funktionen etwa auch als Träger eines Biotops dem Überwiegen der zum Schutz eben dieses besonderen Lebensraumes führenden Belange nach §15 Abs.5 BNatSchG nicht entgegen.

f) Eigentümerbelange

Die aufgrund von Art.14 GG ebenfalls zu berücksichtigenden privaten Belange bestehen zum einen in denen der zur Wiedernutzbarmachung verpflichteten Bergbaubetriebe. Durch eine Pflicht zur Erhaltung des Biotops werden ihre Eigentümerrechte dadurch tangiert, dass sie das Grundstück nicht mehr nach eigenen Vorstellungen verwenden und nutzen können. Grundrechtlich geschützt ist der Bestand der Eigentumsposition sowie deren Nutzung (BVerfGE 88, 366 (377); 52, 1 (30)).

Die Eigentümerbelange der Bergbauunternehmen sind im Hinblick auf eine künftige Nutzung etwa als Acker- oder Industriefläche eher schwach ausgeprägt. Diese Unternehmen werden primär ein Interesse daran haben, die Kosten für die Wiedernutzbarmachung möglichst niedrig zu halten. Keine Aufwendungen entstehen bei einfacher Belassung des Biotops. Hohe Kosten können allerdings verursacht werden, wenn Sicherungsmaßnahmen notwendig sind, um etwa eine Grundwasserkontamination dauerhaft zu verhindern oder einen Hangrutsch mit Gefahren für Menschen auszuschließen. Die dafür einzusetzenden Gelder werden aber immer noch niedriger liegen als die Summen für eine umfassende Sanierung, damit das Grundstück wieder für landwirtschaftliche oder industrielle oder gar wohnbauliche Zwecke nutzbar wird. Hinzu kommen noch die Aufwendungen für eine adäquate Oberflächengestaltung. Die dafür notwendigen Gelder werden höchstens durch einen Verkauf der wieder nutzbar gemachten Grundstücke ausgeglichen. Die Preise dafür werden aber wegen der früheren radioaktiven Kontamination nicht sehr hoch liegen, wirkt diese selbst nach ihrer Beseitigung zumindest psychologisch eher abschreckend. Auch ein solcher Faktor beeinflusst den Grundstückspreis. Von daher erwächst den Bergbauunternehmen kein wirtschaftlicher Schaden, sondern eher ein finanzieller Nutzen, wenn ein Biotop in einem radioaktiv kontaminierten Grundstück aufrecht erhalten werden kann und eine andere Nutzung als Eingriff nach §15 Abs.5 BNatSchG unzulässig ist.

Probleme entstehen allerdings dann, wenn das Biotop nur eine kleine Fläche in dem insgesamt stillgelegten Abbaugebiet bildet und die um diese Fläche gelegenen Bereiche saniert und wiedernutzbar gemacht werden müssen. Dann kann es hohe Kosten verursachen, gerade die Biotopfläche von Wiedernutzbarmachungsmaßnahmen auszunehmen. So kann etwa bei einer großflächig angelegten Aufschüttung eine kleine Biotopfläche ausgespart werden müssen; in diesem Fall können auch hohe Abstützkosten anfallen oder aber flach geneigte und daher weite Böschungen notwendig sein. Erwachsen daraus entsprechende Belastungen, sind diese den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege gegenüberzustellen, die bei einer Verschüttung (auch) des Biotops in Frage stehen. Maßgeblich sind dann die entstehenden Kosten einerseits und der Wert des Biotops für den Naturschutz andererseits. Dieser ist freilich deshalb sehr hoch, weil eine natürlich gewachsene Tier- und Pflanzenwelt auf ehemals bergbaulich genutzten Flächen recht selten ist. Umgekehrt werden sich die Mehrkosten durch die Freihaltung eines in einem radiologischen Altlastengebiet befindlichen Biotops zumeist im Rahmen halten, weil ansonsten auch für diese Fläche eine umfassende Sanierung notwendig wäre, die tendenziell noch teurer ist.

g) Gesundheitsschutz

Art.2 Abs.2 GG gebietet auch eine Einbeziehung von Gesundheitsbelangen in die Abwägung nach §15 Abs.5 BNatSchG, wenn sie relevant sind. Dies kann wie im Bergbau allgemein aufgrund drohender Hangrutsche der Fall sein. Solche können an früheren Bergbaustandorten drohen, die in der Nähe menschlicher Siedlungen liegen.

4.2 Abwägungsergebnis

Da die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege, die durch eine Zerstörung von Biotopen auf ehemals für den Bergbau genutzten Flächen beeinträchtigt werden, wegen der Seltenheit solcher Phänomene sehr hochwertig sind, gehen ihnen als Anforderungen an Natur und Landschaft i.S.v. §15 Abs.5 BNatSchG andere Aspekte regelmäßig nicht vor. Der Boden stellt bei der Herausbildung von Biotopen in seiner bereits vorhandenen Ausprägung die Basis für diese natürliche Funktion als Lebensgrundlage und Lebensraum für Tiere, Pflanzen und Bodenorganismen dar. Die gleichfalls in die Abwägung einzubeziehenden Eigentümerbelange hindern eine Beibehaltung als Biotop regelmäßig schon deshalb nicht, weil die Kosten bei dieser Lösung wesentlich geringer sind als bei einer Rekultivierung. Die ebenfalls einschlägigen Gesundheitsaspekte werden allerdings dann aktuell, wenn etwa Gefahr für Siedlungen durch Hangrutsche droht. Ein Eingriff durch Zerstörung eines Biotops im Wege der Wiedernutzbarmachung ist aber zumeist unzulässig.

5 Ergebnisse

Aufgrund der naturschutzrechtlichen Vorgaben müssen Biotope, die sich auf bergbaulichen Hinterlassenschaften gebildet haben, zumeist bestehen bleiben. Insbesondere bildet die Wiedernutzbarmachung durch Wiederherstellung des vorherigen Zustandes ihrerseits einen nach §15 Abs.5 BNatSchG regelmäßig unzulässigen Eingriff in Natur und Landschaft.

Die Zerstörung eines natürlich gewachsenen Biotops erfüllt zwei der in §14 Abs.1 BNatSchG genannten Eingriffsvorgänge, da sie sowohl die Gestalt als auch die Nutzung einer Grundfläche verändert. Sie kann die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts und des Landschaftsbildes erheblich und nachhaltig beeinträchtigen.

Die Zerstörung eines Biotops kann aber im Einzelfall vor allem aus Gründen des Gesundheitsschutzes notwendig sein, z.B. zur Abwehr von unmittelbar drohenden Gefahren für Leib und Leben. Dann ist sie kaum vermeidbar und möglicherweise auch nicht ausgleichbar, so dass die Abwägung nach §15 Abs.5 BNatSchG eingreift. Die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege, die durch eine Zerstörung von Biotopen auf ehemals bergbaulich genutzten Flächen beeinträchtigt werden, sind wegen der Seltenheit solcher Phänomene sehr hochwertig. Daher gehen ihnen andere Anforderungen an Natur und Landschaft i.S.v. §15 Abs.5 BNatSchG praktisch nicht vor. Die gleichfalls in die Abwägung einzubeziehenden Eigentümerbelange hindern eine Beibehaltung als Biotop regelmäßig schon deshalb nicht, weil die Kosten bei dieser Lösung wesentlich geringer sind als bei einer Rekultivierung. Ein Eingriff durch Zerstörung eines Biotops im Wege der Wiedernutzbarmachung ist daher zumeist unzulässig. Gefahren aus drohenden Hangrutschen können dagegen zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses für die Abwägung nach §34 Abs.3 BNatSchG darstellen, wenn das im Gefolge des Bergbaus entstandene Biotop dem Habitatschutz unterfällt.

§4 Abs.4 BBergG enthält einen weiten und stark wertungsabhängigen Begriff der Wiedernutzbarmachung. Das dabei zu beachtende öffentliche Interesse schließt auch Naturschutzbelange ein. Die Begriffe der „Gestaltung“ und „Wiedernutzbarmachung“ stehen einer Erhaltung von Biotopen nicht entgegen, wie auch die Entstehungsgeschichte zeigt. Die in erster Linie zu erreichende Sicherheit kann allerdings eine Zerstörung von Biotopen erfordern, wenn etwa Hangrutsche drohen.

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Anschrift des Verfassers: Prof. Dr. jur. Walter Frenz, Wüllnerstraße 2, D-52062 Aachen, E-Mail frenz@bur.rwth-aachen.de.