Ungenehmigte Eingriffe in Natur und Landschaft

Wenn sich die Naturschutzbehörde mit einem ungenehmigten Eingriff in Natur und Landschaft konfrontiert sieht, stellt sich bei einem Auseinanderfallen von Verursacher und Grundstückseigentümer die Frage, an wen sich eine behördliche Verfügung zu richten hat. Eine gängige Fallkonstellation ist, dass das Grundstück, auf dem der Eingriff passiert ist, einem Pächter zur Nutzung überlassen worden war.

1. Der Fall „Walnussbaumwiese“

Eine solche Sachlage bestand auch bei einer rund 6.000 m² großen, streuobstähnlichen Walnussbaumwiese im rheinhessischen Bechtolsheim. Deren Pächter beseitigte im Jahr 2014 ohne Einholung der nach § 17 Abs. 3 BNatSchG erforderlichen Genehmigung der Naturschutzbehörde den in den 1970er Jahren gepflanzten Walnussbaumbestand und nutzte das Grundstück fortan als Ackerfläche (Sachverhalt nach VG Mainz, Urteil vom 20.10.2021, Az. 3 K 934/20.MZ).

2. Verursacherprinzip

Im Gegensatz zu den allgemeinen Grundsätzen des Ordnungsrechts, wonach neben dem sogenannten „Handlungsstörer“ (Verursacher) auch gegen den sogenannten „Zustandsstörer“ (Grundstückseigentümer) vorgegangen werden darf, darf bei der Eingriffsregelung gemäß dem in § 15 Abs. 1 BNatSchG festgelegten Verursacherprinzip nach überwiegender Rechtsauffassung allein der Verursacher des Eingriffs zur Realkompensation oder zur Wiederherstellung des früheren Zustandes verpflichtet werden (VG Düsseldorf, Urteil vom 09.09.2021, Az. 28 K 6001/19, Rn. 76 ff. mit weiteren Nachweisen auch zur Gegenansicht).

3. Eingriffsregelung

Wird ein Eingriff in Natur und Landschaft ohne die erforderliche Zulassung vorgenommen, soll die Behörde gemäß § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG Maßnahmen zur Realkompensation nach § 15 BNatSchG oder die Wiederherstellung des früheren Zustandes anordnen, soweit nicht auf andere Weise ein rechtmäßiger Zustand hergestellt werden kann. Da ungenehmigten Eingriffen meist die nach § 15 Abs. 2 BNatSchG erforderlichen Kompensationsmaßnahmen fehlen, kann ein rechtmäßiger Zustand in aller Regel nicht rein formaliter durch nachträgliche Antragstellung und Zulassung erfolgen.

In dem „Walnussbaumwiese-Fall“ verfügte so die Naturschutzbehörde auf der Rechtsgrundlage von § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG gegenüber dem Pächter, 67 Walnussbäume als Hochstämme zu pflanzen, legte das Saatgut für die Wiese fest und ordnete ein Mähmanagement zur Wiederherstellung des früheren Zustandes an. Diese Anordnung geschah vor dem Hintergrund, dass § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG die Naturschutzbehörde nicht dazu ermächtigt, anstelle einer Realkompensation oder der Wiederherstellung des früheren Zustands als milderes Mittel eine Ersatzzahlung anzuordnen (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 28.08.2019 – 8 A 11472/18.OVG, Rn. 42-50).

Die Wiederherstellung des früheren Zustandes ist nicht subsidiär gegenüber einer Realkompensation an anderer Stelle, sondern es steht im behördlichen Ermessen, welche der beiden Varianten von § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG sie im Einzelfall für zweckdienlich hält. Die von der Naturschutzbehörde im „Walnussbaumwiese-Fall“ zuerst angedachte Vorgehensweise, das Anlegen einer extensiven Streuobstwiese auf einem anderen Grundstück als Ersatzmaßnahme zu verfügen, erwies sich im konkreten Einzelfall als untauglich, da der Verursacher über kein Eigentum an hierfür geeigneten Flächen verfügte (OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 09.02.2022, Az. 8 A 11313/21.OVG, Rn. 3).

Will die Behörde nachträgliche Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen verfügen, kann sie dem Verursacher zunächst die Vorlage eines landespflegerischen Begleitplans aufgeben (OVG Niedersachsen, Urteil vom 24.01.1991, Az. 3 L 84/89, Rn. 8: keine Planungspflicht der Naturschutzbehörde, sondern„Vorschlagspflicht des Verursachers, der er … in Form eines landschaftspflegerischen Begleitplans nachzukommen hat“ ).

Neben der Anpflanzung darf auch eine geeignete und erforderliche Pflege angeordnet werden. Zur Begründung verweist die Rechtsprechung insoweit auf § 15 Abs. 4 Satz 3 BNatSchG, wonach der Verursacher bei Kompensationsmaßnahmen nicht nur für deren Ausführung, sondern auch für deren Unterhaltung und Sicherung verantwortlich ist (OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 09.02. 2022, Az. 8 A 11313/21.OVG, Rn. 18). An der Geeignetheit und Erforderlichkeit der Pflegemaßnahmen bestünden zumindest dann keine Zweifel, wenn sich die angeordneten Maßnahmen an der einschlägigen DIN-Norm orientieren (hier: DIN 18916 Vegetationstechnik im Landschaftsbau – Pflanzen und Pflanzarbeiten).

4. Generalklausel

Da Eingriffsverursacher und Grundstückseigentümer unterschiedliche Personen waren und Art. 14 Abs. 1 GG das Eigentum Privater schützt, verfügte die Naturschutzbehörde in dem „Walnussbaumwiese-Fall“ neben der Wiederherstellungsanordnung an den Pächter zudem auf der Rechtsgrundlage von § 3 Abs. 2 BNatSchG gegenüber dem Grundstückseigentümer die Duldung der erforderlichen Pflanz- und Pflegemaßnahmen. Gemäß dieser Generalklausel dürfen die Naturschutzbehörden nach pflichtgemäßem Ermessen im Einzelfall die erforderlichen Maßnahmen zur Einhaltung der Vorschriften des BNatSchG und der auf dessen Grundlage ergangenen Vorschriften treffen.

Die den Bescheid prüfenden Gerichte haben die Rechtsauffassung bestätigt, dass auf § 3 Abs. 2 BNatSchG auch Duldungsanordnungen gegenüber dem Grundstückseigentümer, womit die Durchsetzung der Wiederherstellungsanordnung gesichert werden soll, gestützt werden dürfen, denn die Generalklausel umfasse aus Effektivitätsgründen auch die Folgenbeseitigung rechtswidriger Verhaltensweisen (OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 09.02.2022, Az. 8 A 11313/21.OVG, Rn. 12 mit weiteren Nachweisen).

5. Darlegungslast

Grundsätzlich liegt die Darlegungslast bei der intervenierenden Behörde. Soweit der Umfang der Wiederherstellungs- oder Ersatzmaßnahmen nicht exakt benannt werden kann, weil der Ausgangszustand auf dem Eingriffsgrundstück nicht mehr gänzlich aufklärbar ist, geht dies ausnahmsweise zu Lasten des Verursachers, wie das OVG Rheinland-Pfalz in seinem Beschluss vom 09.02.2022 (Az. 8 A 11313/21.OVG, Rn. 19) zum „Walnussbaumwiese-Fall“ betont:

„Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die in den Verwaltungsakten befindlichen Lichtbilder zumindest nicht ausschließen, dass es sich bei den auf dem Grundstück befindlichen Walnussbaumbestand jedenfalls auch um Hochstämme gehandelt hat. Dass dies heute nicht mehr mit letzter Sicherheit aufgeklärt werden kann, muss nach dem auch im Verwaltungsprozess anzuwendenden Rechtsgedanken der allgemeinen Beweisregel des § 444 ZPO zu Lasten des Beigeladenen [Pächters] gehen, weil dieser durch die ungenehmigte Beseitigung des Walnussbaumbestandes eine Beweiserhebung dazu vereitelt hat.“

6. Fazit für die Praxis

Bei einem ungenehmigten Eingriff in Natur und Landschaft ergeht die Anordnung der Realkompensation oder Wiederherstellung gegenüber dem Verursacher und eine separate Duldungsverfügung an den Grundstückseigentümer, wenn dieser nicht der Eingriffsverursacher war. Rechtsgrundlage für die Verfügung gegenüber dem Verursacher ist § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG. Rechtsgrundlage für die Duldungsverfügung gegenüber dem Grundstückseigentümer ist die naturschutzrechtliche Generalklausel des § 3 Abs. 2 BNatSchG.

Autor

Dr. Andreas Lukas ist hauptamtlich Dozent an der Hochschule für öffentliche Verwaltung Rheinland-Pfalz und nebenberuflich Lehrbeauftragter an der Hochschule Geisenheim.

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