Kulturlandschaft interkommunal entwickeln

1 Einleitung

1.1 Informelle Instrumente als Chance für die Kulturlandschaftsentwicklung

Kulturlandschaft erfuhr in den letzten Jahren verstärkte Aufmerksamkeit im politischen und wissenschaftlichen Diskurs, was sich unter anderem auch in der Verwendung des Begriffs in zahlreichen planungspolitischen Dokumenten und Gesetzestexten wie dem Raumordnungsgesetz (ROG) oder auch in der Europäischen Landschaftskonvention (ELK) widerspiegelt.

Die aktuelle Debatte versteht Kulturlandschaft dabei nicht mehr nur als statisches Schutzgut von Naturschutz oder Denkmalpflege, das es zu erhalten gilt. Angeregt durch die europäische und deutsche Raumordnung sowie durch die ELK setzt sich immer mehr ein Verständnis von Kulturlandschaft als Lebens- und Wahrnehmungsraum der Bevölkerung durch, das nicht nur außergewöhnliche, sondern auch alltägliche oder gestörte Landschaften umfasst. Der Kulturlandschaftsbegriff wird als Synonym eines menschbezogenen Landschaftsverständnisses eingesetzt und soll neue Perspektiven für die Einbindung des Menschen bei der Landschaftsentwicklung bieten (vgl. u.a.Danielzyket al. 2012: 8,Haber2007: 31). Neben den Erhaltungsauftrag tritt daher immer mehr die Forderung, Kulturlandschaften aktiv mit den Menschen vor Ort zu gestalten (vgl. u.a. Art. 1a, Art. 6, ELK;Runkel2010, § 2 RN 197).

Hierbei stellt sich die Frage nach geeigneten planerischen Ansätzen, stehen doch den ambitionierten Entwicklungszielen anhaltende Akzeptanz- und Umsetzungsdefizite der formellen Landschafts- und Raumordnungsplanung gegenüber. Um diese Problematik zu lösen, fordern immer mehr Experten eine Zusammenarbeit von formellen und informellen Instrumenten in der Kulturlandschaftsentwicklung (vgl. u.a. Beirat für Raumordnung 2007: 15f., BfN 2012: 3,BMVBS & BBR2007b: 40f.,Huck2012: 346ff.). Damit wird die Hoffnung verbunden, Umsetzung und Beteiligung zu fördern, Kooperationen zu ermöglichen und Fördermittel zu erschließen.

Mit den „Grundsätzen für die Förderung der integrierten ländlichen Entwicklung“ (ILE) führte die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK) 2005 ein informelles Instrument zur Entwicklung ländlicher Räume ein. Der regionale, thematisch umfassende und partizipative Ansatz sowie die Verbindung mit investiven Maßnahmen der ländlichen Entwicklung wie Dorferneuerung und Flurneuordnung bieten hierbei vielfältige Ansatzpunkte, um Kulturlandschaften zu entwickeln. In der aktuellen Diskussion um Kulturlandschaft spielt die ILE jedoch keine Bedeutung.

Insofern ist offen, welche Rolle die ILE in der Kulturlandschaftsentwicklung einnehmen kann und wie ihr Verhältnis zu den formellen Instrumenten der Raumordnungs- und Landschaftsplanung ist. In einer Dissertation an der Technischen Universität München wurde am Beispiel von Bayern die ILE als informelles Instrument zur Kulturlandschaftsentwicklung untersucht. Die Ergebnisse zeigen auf, welche Möglichkeiten und Grenzen für die Kulturlandschaftsentwicklung bestehen.

1.2 Gestaltung und aktueller Stand der ILE in Bayern

Die Umsetzung des GAK-Fördergrundsatzes zur Integrierten Ländlichen Entwicklung liegt in der Verantwortung der Länder und unterscheidet sich deutlich. In Bayern ist die ILE ein eigenständiges informelles Instrument unabhängig von LEADER. ILE wird als interkommunaler Entwicklungsprozess verstanden (StMELF 2012: 56) und liegt in der Zuständigkeit der Bayerischen Verwaltung für Ländliche Entwicklung. Träger des ILE-Prozesses sind Kommunen.

Ein ILE-Prozess ist auf zwei Ebenen ausgerichtet: Er umfasst sowohl eine konzeptionelle, übergeordnete Ebene als auch die lokale Ebene für die konkrete Umsetzung und läuft wie folgt ab: Durch ein freischaffendes Planungsbüro sowie unter Einbindung der lokalen Akteure wird zunächst das integrierte ländliche Entwicklungskonzept (ILEK) erarbeitet. Als strategische Planung umfasst dieses Entwicklungsziele und Maßnahmen für das ILE-Gebiet. Inhaltlich ist die ILE relativ offen und kann je nach örtlicher Problemlage unterschiedliche Schwerpunkte setzen. Klassische Themenfelder sind „Dorf und Siedlung“, „Naherholung und Tourismus“, „Landschaft und Landnutzung“ sowie „Versorgung und wirtschaftliche Entwicklung“ (Magelet al. 2005: 9).

Mit ihrem integrierten Ansatz soll das ILEK den zielgerichteten Einsatz von Flurneuordnung, Dorferneuerung sowie ländlichen Infrastrukturmaßnahmen vorbereiten und in eine räumliche Gesamtentwicklung einbinden. Für die Umsetzung können aber nicht nur die Instrumente der Ländlichen Entwicklung eingesetzt werden. Maßnahmen aus dem ILEK sollen auch durch die Kommunen selbst sowie mit Hilfe von Förderprogrammen anderer Ressorts realisiert werden. Der Umsetzungsprozess kann durch einen sog. „Umsetzungsmanager“ vorangebracht und koordiniert werden. Dessen Aufgaben umfassen neben der Initiierung und Begleitung von Projekten auch Aktivitäten wie Kommunikation und Netzwerkbildung. Im Textkasten auf der folgenden Seite sind die wesentlichen Merkmale von ILE-Prozessen in Bayern zusammengefasst.

In Bayern wurden zum 31.12.2017 insgesamt 108 laufende ILE-Prozesse erfasst, an welchen 854 Gemeinden beteiligt sind (BZA 2018). Die Anzahl beteiligter Gemeinden in einem ILE-Prozess reicht von zwei bis zu 23. Die meisten ILE-Prozesse umfassen vier bis zehn Kommunen. Bei der Bevölkerung zeigt sich eine Spanne von 3 000 bis 80 000 Einwohner, bei der Fläche von 51 bis 814 km².

Abb. 1 zeigt die räumliche Lage der ILE-Prozesse. Hierbei wird deutlich, dass diese nicht gleichmäßig verteilt sind. Ein großer Teil der ILE-Prozesse befindet sich in Nord- und Ostbayern und liegt in peripheren bzw. strukturschwachen Regionen oder Räumen, die vom demographischen Wandel besonders betroffen sind. Es wird daher davon ausgegangen, dass entsprechende Problemlagen die Bereitschaft der Bürgermeister zur Zusammenarbeit fördern (vgl.Büchset al. 2015. 139f.).

2 Methode: qualitative Fallstudien

Für die Analyse von Möglichkeiten und Grenzen der ILE zur Kulturlandschaftsentwicklung war eine detaillierte Erfassung der Prozessgestaltung sowie der Erfahrungen der Prozessbeteiligten notwendig. Dies erfordert einen methodischen Ansatz, der der qualitativen empirischen Sozialforschung zugeordnet ist: In vier ausgewählten ILE-Prozessen wurde die Praxis der Kulturlandschaftsentwicklung mit Hilfe von leitfadengestützten Experteninterviews und Materialanalysen erfasst. Die Ergebnisse wurden nach der Vorgehensweise der qualitativen Inhaltsanalyse ausgewertet. Um die Kulturlandschaft in den einzelnen ILE-Prozessen kennen zu lernen und Ergebnisse besser einordnen zu können, fand zudem eine Besichtigung der ILE-Gebiete statt.

Die vier untersuchten ILE-Prozesse wurden dabei so ausgewählt, dass sie das zu untersuchende Phänomen – die Kulturlandschaft – thematisieren und darin möglichst unterschiedlich waren, sowohl was die naturräumliche Lage, die inhaltliche Ausrichtung als auch die Prozessbegleitung angeht. Auf diese Weise sollte sichergestellt werden, dass ein breites Spektrum an Inhalten und Handlungsansätzen berücksichtigt wird, um Möglichkeiten und Grenzen der ILE möglichst umfassend darzustellen. Tab. 1 gibt einen Überblick der untersuchten ILE-Prozesse, die räumliche Lage ist in Abb. 1 dargestellt.

Da durch die Ländliche Entwicklung keine Vorgaben existieren, wie Kulturlandschaft im ILE-Prozess zu thematisieren ist, wurden für die Untersuchung alle Maßnahmen und Projekte berücksichtigt, welche den Erhalt oder Entwicklung der Kulturlandschaft explizit als Ziel formulieren. Maßnahmen und Projekte, die sich zwar auf die Kulturlandschaft auswirken, deren Entwicklung aber nicht als Ziel verfolgen, wurden in den Fallanalysen nicht betrachtet.

Die Ergebnisse der Fallstudien zeigen auf, welche inhaltlichen Schwerpunkte die ILE-Prozessen im Bereich der Kulturlandschaftsentwicklung gesetzt haben, welche Herangehensweisen und Methoden zur Kulturlandschaftsentwicklung angewandt wurden und inwieweit ein Zusammenwirken mit der formellen Landschafts- bzw. Raumordnungsplanung stattfand.

3 Beitrag der ILE zur Kulturlandschaftsentwicklung

3.1 Menschbezogene Kulturlandschaftsentwicklung

In den untersuchten Entwicklungskonzepten wurde Kulturlandschaft als Teil der interkommunalen Entwicklung in verschiedener Weise aufgegriffen und zwischen vier und 15 Maßnahmen zu deren Entwicklung formuliert. Von diesen Maßnahmen konnten je nach ILE-Prozess zwischen drei und sieben tatsächlich auch als Projekt auf den Weg gebracht werden. In Summe wurden in der Umsetzungsphase der vier Fallstudien 19 Projekte zur Kulturlandschaftsentwicklung initiiert.

Die Vielfalt der angestoßenen Projekte ist dabei sehr breit. Diese reichen von kleineren Maßnahmen wie Führungen durch die Landschaft über die Rekultivierung einer fast vergessenen regionalen Apfelsorte bis hin zu komplexen Projekten wie einem landschaftsverträglichen Ausbau erneuerbarer Energien, der Reduzierung von Stoffausträgen aus der landwirtschaftlich genutzten Flur und einem interkommunalen Kompensationsmanagement.

Die ILE konnte in den Untersuchungsgebieten folglich einen Anstoß geben, dass sich Akteure vor Ort mit Stärken und Schwächen ihrer Kulturlandschaft auseinandersetzten und Maßnahmen erarbeiteten, die in eine inhaltlich breiter gefasste interkommunale Entwicklung eingebettet waren. Dabei ließ die ILE eine Thematisierung der Kulturlandschaft zu, die bei den Interessen und Bedürfnissen der Akteure vor Ort ansetzte, beispielsweise bei touristischen Entwicklungsmöglichkeiten, konkreten Problemen wie Hochwasser und der Sorge um die Veränderung des charakteristischen Landschaftsbildes.

Die ILE bot dabei auch einen institutionellen Rahmen, in dem sich lokale Akteure sowohl für konkrete Umsetzungsprojekte engagieren konnten als auch bei der Umsetzung ihrer eigenen Ideen unterstützt wurden. So wurden in vielen der untersuchten Projekte nicht nur Leistungen für die Erarbeitung fachlicher Konzepte vergeben, sondern – meist viel wichtiger – auch für die Begleitung umsetzungsrelevanter Akteure vor Ort. Ein Beispiel hierfür ist die Aktion Gartenschätze. Mit Unterstützung eines Planungsbüros sowie der ILE-Umsetzungsmanagerin erarbeiteten die Kommunen und Bürger der ILE Dorfschätze begleitende Projekte zur Landesgartenschau in Kitzingen und setzten diese auch mit um. Neben Land-Art-Projekten und der Rekultivierung von Grabengärten und historischen Parkanlagen entstanden so auch rein bürgerschaftlich getragene Aktionen, in denen beispielsweise mehrere tausend Sonnenblumen in einem kleinen Dorf gepflanzt wurden.

Mit ihrer Arbeitsweise bietet das Instrument damit die Chance einer Kulturlandschaftsentwicklung, wie sie die Europäische Landschaftskonvention fordert: Die Menschen vor Ort werden mit ihren Bedürfnissen in Bezug auf die Kulturlandschaft ernst genommen und darin unterstützt, Projekte, die ihnen wichtig sind, auf den Weg zu bringen und zu realisieren. Dieser Ansatz bringt aber auch die Gefahr mit sich, dass bestimmte Aspekte der Kulturlandschaftsentwicklung vernachlässigt werden, da keine Vorgaben zu Inhalt oder Umgang mit Kulturlandschaften existieren und jeder ILE-Prozess individuell seine Schwerpunkte setzen kann (vgl. hierzu auch die Punkte 4.1. und 4.2).

3.2 Von der Projektfindung bis zur Umsetzung durch formelle Bodenordnung

In den untersuchten ILE-Prozessen gelang es nicht nur Maßnahmen zur Kulturlandschaftsentwicklung auf strategischer Ebene, d.h. im ILEK, zu formulieren, sondern tatsächlich auch Projekte umzusetzen. Sowohl die Maßnahmenentwicklung im ILEK als auch die Umsetzung konnten durch die Ländliche Entwicklung finanziert und fachlich begleitet werden.

Alleinstellungsmerkmal der Ländlichen Entwicklung ist dabei die Möglichkeit zur Bodenordnung im Rahmen von Flurneuordnungsverfahren, wodurch strukturelle Veränderungen in der Landschaft ermöglicht und Nutzungskonflikte gelöst werden können. In drei der vier untersuchten ILE-Prozesse konnten diese Möglichkeiten für die Kulturlandschaftsentwicklung eingesetzt werden: So wurden in zwei ILE-Prozessen bereits laufende Flurneuordnungsverfahren genutzt, um räumlich begrenzte Teilprojekte zur Kulturlandschaftsentwicklung umzusetzen. Hierbei handelt es sich um die Anlage von Gewässerschutzstreifen (Abb. 2) sowie den Bau eines Aussichtsturms aus lebenden Weiden in der Mainaue (Abb. 3).

Darüber hinaus wurden in zwei Fallstudien eigens Verfahren angeordnet, um großräumige strukturelle Veränderungen in der Landschaft zu realisieren. Ein Beispiel hierfür ist das Projekt boden:ständig in der Gemeinde Markt Weidenberg (Lkr. Bayreuth) der ILE „Frankenpfalz im Fichtelgebirge“. In der hügeligen Agrarlandschaft führten Starkregenereignisse sowohl zu Überschwemmungen kleiner Dörfer in Tallagen als auch zu Erosionsproblemen landwirtschaftlich genutzter Hanglagen. Fruchtbares Bodenmaterial wurde abgeschwemmt und gelangte mit dem abfließenden Oberflächenwasser in die Gewässer (Abb. 4). In Flurneuordnungsverfahren sollen landschaftliche Strukturen geschaffen werden, die den Abfluss verlangsamen und Niederschlagswasser in der Fläche zurückhalten. Insbesondere soll hierbei auch das Wegenetz angepasst werden, da viele Feldwege als Wasserabflussrinnen dienen und damit die Hochwasserproblematik in den Ortschaften noch verschärfen (Freistaat Bayern 2018).

In allen vier Fallstudien bestätigten die befragten Akteure die Bedeutung von Bodenordnung für die Kulturlandschaftsentwicklung und forderten, diese zukünftig noch gezielter zu nutzen. Umso erstaunlicher ist es, dass der fehlende Zugang formeller Planungsinstrumente zu Grund und Boden zwar als Defizit von Landschafts- und Raumordnungsplanung vielfach erkannt und die eigentumsverträgliche Realisierung von Projekten gefordert wird (vgl. u.a.BMVBS & BBR2007a: 15f.,Galleret al. 2009: 60,Haaren2006: 167), jedoch Verfahren nach dem FlurbG weder in der Raumordnungsplanung noch in der Landschaftsplanung als Umsetzungsinstrumente auch nur ansatzweise diskutiert werden. LediglichHaber(2014: 55) bedauert, dass nicht bereits bei der Novellierung des FlurbG und der Einführung des BNatSchG 1967 die „Planungsschritte der Flurbereinigung mit der der Landschaftsplanung zu beiderseitigem Nutzen“ verbunden wurden, und stellt weiter fest: „Aus solchen politischen Versäumnissen und Fehlern resultiert letztlich das für die weitere Entwicklung nachteilige, weitgehend unkoordinierte Nebeneinander der Agrar-, Umwelt- und Naturschutzpolitik mit weitgehend eigenständigen Programmen, Vorschriften, Verwaltungen und Organisationen“ (ebd.: 56).

Aufgrund ihrer Möglichkeiten sollte die Ländliche Entwicklung neben Landschaftsplanung, Naturschutz und Raumordnung als staatlicher Akteure zu Kulturlandschaftsentwicklung vielmehr als bisher wahrgenommen werden und eine stärkere Rolle in der fachlichen Diskussion zur Kulturlandschaftsentwicklung spielen.

3.3 Institutionalisierte Strukturen als Grundlage für Handlungsfähigkeit

Zur Steuerung und Begleitung des ILE-Prozesses wurden in den Fallstudien Strukturen aufgebaut, die auch für die Kulturlandschaftsentwicklung genutzt wurden: Erstens wurde eine Steuerungsgruppe eingerichtet, die aus Bürgermeistern und einem Mitarbeiter des Amts für Ländliche Entwicklung besteht und die die Zusammenarbeit regelt sowie Vorgehensweise und inhaltliche Ausrichtung des Prozesses vorgibt. Diese Steuerungsgruppe ist wichtiger Entscheidungs- und Ansprechpartner vor Ort, um Projekte initiieren zu können. Sie wird als Standard in allen bayerischen ILE-Prozessen installiert, weshalb auch die untersuchten Fallstudien über eine entsprechende Struktur verfügen.

Und zweitens wurden personelle Kapazitäten bereitgestellt, um die Umsetzungsphase des ILE-Prozesses zu begleiten und voranzubringen. Die Fallstudien zeigten, dass gerade auch das Umsetzungsmanagement für eine erfolgreiche Initiierung von Projekten notwendig war. Die beiden ILE-Prozesse mit einer entsprechenden „Manpower“ konnten deutlich mehr Projekte realisieren als die beiden ohne Umsetzungsmanagement.

Die vorliegenden Ergebnisse bestätigen damit weitere empirische Studien zur regionalen Kulturlandschaftsentwicklung, die den Aufbau und die finanzielle Unterstützung organisatorischer Strukturen als Grundlage für eine handlungsfähige Kulturlandschaftsentwicklung fordern (BMVBS & BBSR2007a: 54,Fürstet al. 2008: 323).

3.4 ILE als Plattform für interkommunale Kulturlandschaftsentwicklung

In den untersuchten Fallstudien wurden verschiedene Projekte zur Kulturlandschaftsentwicklung auf den Weg gebracht. Hierbei wurden nicht nur Instrumente und Fördermöglichkeiten der Ländlichen Entwicklung eingesetzt. Ausgehend von der ILE konnten auch informelle Planungen, Fördermittel oder Beratungsleistungen anderer Verwaltungen erschlossen und projektspezifisch koordiniert werden. So wurde in der ILE Dorfschätze beispielsweise ein interkommunales Gewässerentwicklungskonzept über das zuständige Wasserwirtschaftsamt gefördert und erste Maßnahmen daraus wurden im Rahmen von laufenden Flurneuordnungsverfahren umgesetzt.

Neben diesen staatlichen Leistungen wurden Teilprojekte in den Fallstudien auch durch die Kommune selbst oder durch privates Engagement realisiert. Damit konnte die ILE vor allem auch in der Projektrealisierung differenzierte „Umsetzungsinstrumente“ einsetzen und mobilisieren. Die Chance auf tatsächliche Umsetzung wurde somit erhöht, die Gefahr von sogenannte „Schubladenplanungen“ ohne nachfolgende Realisierung geringer. Einzelne Projekte waren dabei wiederum in bayern- oder bundesweite Netzwerke eingebunden.

ILE-Prozessen mit einem Umsetzungsmanager für den Gesamtprozess gelang es zudem, laufende Projekte oder allgemeine Informationen über verschiedene Kommunikationsinstrumente wie regelmäßig erscheinende Mitteilungsblätter im jeweiligen ILE-Gebiet zu kommunizieren und damit das Bewusstsein der örtlichen Bevölkerung für Herausforderungen und Projekte zur Kulturlandschaftsentwicklung zu fördern. Ein Beispiel ist die Dorfschätze-Zeitschrift, welche zweimal im Jahr erscheint und kostenlos an alle Haushalte der neun ILE-Gemeinden verteilt wird. Diese stellt neben den jeweils aktuellen Projekten auch landschaftliche Besonderheiten der Region dar und sensibilisiert für Themen der Kulturlandschaftsentwicklung.

Zusammenfassend kann die Integrierte Ländliche Entwicklung damit als interkommunale Plattform dienen, die zu ausgewählten Projekten Akteure, Fördermittel sowie Planungs- und Umsetzungsinstrumente zusammenbringt und koordiniert (Abb. 5). Der räumliche Maßstab der ILE erlaubt es hierbei, Zusammenhänge in der Kulturlandschaft über administrative Grenzen hinweg zu berücksichtigen, und ist gleichzeitig konkret genug, um Projekte zu initiieren.

4 Grenzen der ILE in Hinblick auf die Kulturlandschaftsentwicklung

4.1 Inhaltlicher Schwerpunkt auf kommunale Themen

Obwohl die ILE inhaltlich offen ist und die Fallstudien grundsätzlich ein breites thematisches Spektrum an Projekten initiierten, zeigten die untersuchten ILE-Prozesse einen deutlichen Fokus auf bestimmte Themen der Kulturlandschaftsentwicklung. Dieser wird vor allem in der Umsetzungsphase deutlich und umfasst die drei Bereiche „Naturerholung“, „Gewässerentwicklung und dezentraler Hochwasserschutz“ sowie „erneuerbare Energien“. Der Bereich „Naturerholung“ sticht hierbei noch einmal besonders hervor. Zum Zeitpunkt der Untersuchung war dies der einzige Themenkomplex, zu dem alle vier ILE-Prozesse Projekte auf den Weg brachten. Auch konnten diesem Bereich die meisten realisierten Teilprojekte zugeordnet werden. Dominierender Maßnahmentyp waren Rad- und Wanderkarten, welche von allen vier ILE-Prozessen erarbeitet wurden, um landschaftliche Besonderheiten für Einheimische und Besucher erlebbar zu machen.

Als Träger und „Co-Finanzierer“ des ILE-Prozesses stießen die Kommunen damit vor allem Projekte an, die sie mit Wertschöpfung, wie einer touristischen Entwicklung, in Verbindung bringen und die in Zusammenhang mit ihren Aufgaben stehen, wie die Entwicklung von Gewässern III. Ordnung. Fragen des Artenschutzes oder auch die Thematik des Bodenschutzes wurden in den ILE-Prozessen dagegen nur marginal aufgegriffen, da diese nicht bewusst mit der künftigen Entwicklung der Gemeinden in Verbindung gebracht wurden. An einzelnen Beispielen zeigten die Fallstudien aber auch, dass es durchaus gelingt, Projekte zum Boden- oder Artenschutz zu initiieren und erfolgreich umzusetzen. Hierfür war es notwendig, die Themen gezielt in den ILE-Prozess einzubringen und mit personellen Kapazitäten zu unterstützen.

Damit wird deutlich: Die inhaltliche Offenheit des ILE-Prozesses bietet den Kommunen zwar die Möglichkeit, ortsspezifische Schwerpunkte bei der Ausrichtung des ILE-Prozesses zu setzen. Um einen einseitigen Fokus auf den Bereich Naturerholung zu vermeiden und das Potenzial der ILE für die Kulturlandschaftsentwicklung umfassend zu nutzen, ist aber gleichzeitig auch eine inhaltliche Steuerung und das Setzen von Themen notwendig.

4.2 Fokus auf Win-win-Projekte

Neben den aufgeführten inhaltlichen Grenzen handelt es sich bei dem überwiegenden Anteil der angestoßenen Projekte um sogenannte „Win-win-Projekte“. Gerade Rad- und Wanderkarten sind „einfache“ Projekte mit einer überschaubaren und konkreten Fragestellung, die ohne größere Konflikte umgesetzt werden können, von denen alle Kommunen profitieren und die keine Kommune in ihren Handlungsoptionen begrenzt.

Diese Beschäftigung mit Win-win-Themen trifft nicht nur für die Kulturlandschaftsentwicklung zu. Eine bayernweite Online-Befragung zeigte, dass in ILE-Prozessen fast ausschließlich konfliktfreie Projekte angegangen werden, „die die kommunale Selbstverwaltung und Planungshoheit möglichst nicht einschränken“ (Lehrstuhl für Bodenordnung und Landentwicklung & Lehrstuhl für Nachhaltige Entwicklung von Stadt und Land 2014: 37). Der Schweizerische Ingenieur- und Architektenverein (SIA2010) bestätigt dieses Phänomen der „Schönwetterpolitik“ als systemimmanent für freiwillige interkommunale Zusammenschlüsse. Dies sei lautDanielzyk & Knieling(2011: 494) „wenn auch kontraproduktiv, doch verständlich: Die Kooperationsbeziehungen basieren stark auf persönlichen Vertrauensbeziehungen – und diese will man nicht durch Konflikte belasten, insbesondere dann nicht, wenn keine Lösungswege sichtbar sind“.

Die Untersuchung zeigte aber auch, dass vor allem dann ein Fokus auf einfache, konfliktfreie Themen stattfand, wenn der ILE-Prozess personell „schwach“ aufgestellt war. Anhand einzelner Projektbeispiele wurde deutlich, dass ILE-Prozesse durchaus in der Lage sind, konfliktbeladene Themen wie die Sanierung des landschaftlichen Stoffhaushalts oder ein interkommunales Kompensationsmanagement aufzugreifen und erfolgreich voranzubringen. Notwendig hierfür waren neben der Erarbeitung fachlicher Grundlagen vor allem die Förderung eines Projektmanagements sowie die Förderung personeller Kapazitäten, um die tatsächlichen Eigentümer und (Land-)Nutzer vor Ort für eine Realisierung zu gewinnen und in der Umsetzung zu begleiten. Projekte müssen von Beginn mit entsprechenden Kapazitäten aufgebaut werden, reine Konzeptvergaben waren in keinem der ILE-Prozesse zielführend.

4.3 Abhängigkeit von der Handlungsbereitschaft der Kommunen

In den untersuchten ILE-Prozessen konnten Projekte zur Kulturlandschaftsentwicklung auf den Weg gebracht und umgesetzt werden. Ob und inwieweit im ILEK definierte Maßnahmen auch wirklich angegangen werden, war neben der Prozessgestaltung, vorhandenen Planungsmethoden und Fördermitteln in hohem Maße abhängig von der Handlungsbereitschaft der Bürgermeister und Gemeinderäte. Wegen des „Grundsatzes reiner Freiwilligkeit“ (Magelet al. 2005: 65) besteht keinerlei Verpflichtung der Kommunen zur Umsetzung der im ILEK definierten Ziele und Maßnahmen: „Unsere Maßnahmenliste im ILEK ist sehr schön und sicherlich sinnvoll, aber sie ist leider völlig unverbindlich“ (befragte Akteurin).

Diese Unverbindlichkeit wirkte sich durchaus nachteilig auf die Kulturlandschaftsentwicklung aus. So zeigten die Fallstudien, dass Probleme in der Kulturlandschaft in der Konzeptphase zwar erkannt und entsprechende Maßnahmen im ILEK formuliert wurden. Gleichzeitig handelte es sich aber bei Phänomenen wie Bodenerosion oder Veränderungen des Landschaftsbildes um schleichende Prozesse, die von tagespolitisch aktuellen Herausforderungen und ökonomischen Fragestellungen in den Hintergrund gedrängt wurden. Die formulierten Maßnahmen zur Kulturlandschaftsentwicklung verloren an Priorität, die Notwendigkeit entsprechender Projekte wurde nicht mehr gesehen.

Dies verdeutlicht den Bedarf kontinuierlicher Bewusstseinsbildung über die reine Konzeptphase hinaus und die Notwendigkeit einer fachlichen Begleitung des weiteren ILE-Prozesses, um langfristig notwendige Projekte anstoßen zu können. Interessant ist in diesem Zusammenhang auch die Frage, ob es gelingen kann, die Abhängigkeit von der Kommune zu reduzieren, indem ILE-Prozesse verstärkt versuchen, Projekte anzustoßen, deren Träger weniger die Kommunen selbst als vielmehr engagierte Akteure in der Region sind.

5 ILE als „Parallelwelt“ zur formellen Landschafts- und Raumordnungsplänen?

Im Rahmen der Untersuchung wurde die Bedeutung von Landschafts- und Regionalplänen für die Erarbeitung des integrierten ländlichen Entwicklungskonzepts näher betrachtet. Hierbei zeigte sich, dass diese zwar gesichtet wurden, um nicht dagegen zu arbeiten. Bis auf eine Ausnahme stellten formelle Pläne jedoch keine wichtige Informationsgrundlage oder einen konstruktiven Input für die Erarbeitung von Maßnahmen zur Kulturlandschaftsentwicklung dar. Die ILE erfüllt zwar die Erwartungen, die in der Fachdiskussion mit informellen Ansätze in Verbindung gebracht werden, wie Umsetzung, Beteiligung usw. Diese wurde aber nicht gezielt eingesetzt, um Aussagen formeller Planungen zu realisieren.

Dies liegt nach Aussagen der befragten Planer zum einen an Maßstab und undifferenzierten Aussagen der formellen Planung bzw. für die Landschaftsplanung auch an veralteten Planungsaussagen oder deren Nicht-Vorhandensein: In Bayern verfügt nur rund die Hälfte aller Gemeinden über einen kommunalen Landschaftsplan (LfU2007). Auf regionaler Ebene zeigt sich ein ähnliches Bild. Aufgrund des hohen Aufwandes und der damit verbundenen Kosten wurden eigenständige Landschaftsrahmenpläne bislang nur für sechs von 18 Planungsregionen erstellt (Reinkeet al. 2011:11).

Zum anderen widerspricht es aber auch der „Philosophie“ der ILE, Maßnahmen aus einer formellen Planung zu übernehmen, weil diese im ILE-Prozess stets gemeinsam mit lokalen Akteuren entwickelt werden. Dies verdeutlicht auch die Aussage einer befragten Planerin: „Nur weil in der formellen Planung eine Maßnahme drin steht, heißt das noch lange nicht, dass die Leute das vor Ort auch umsetzen wollen.“

Landschafts- und Regionalpläne spielten damit für Maßnahmenentwicklung im der untersuchten ILE-Prozess eine untergeordnete Rolle. Vielmehr wurde eine grundsätzliche Diskrepanz zwischen der Vorgehensweise formeller Planung und dem informellen Ansatz der ILE deutlich, was ein Zusammenwirken erschwerte. Dieses Nebeneinander ist allerdings nicht nur auf Bayern und das Themenfeld Kulturlandschaftsentwicklung beschränkt. Eine Untersuchung zur koordinierten Regionalentwicklung in den Ländern Hessen, Rheinland-Pfalz und Saarland stellte bezüglich Regionalplanung, LEADER und ILE fest, dass „ein Zusammenwirken zwischen räumlicher Gesamtplanung und teilräumlichen Entwicklungsansätzen faktisch nicht stattfand“ (Weiket al. 2012: 94). Die Regionalplanung wurde „weder aktiv bei der Konzepterstellung, geschweige denn bei der Projektumsetzung beteiligt“ (ebd.). Bei Regionalplanung, LEADER und ILE handle es sich damit vielmehr um Parallel- anstatt Verbundwelten (ebd.: 95).

Ob eine Zusammenarbeit zwischen formellen und informellen Instrumenten auf regionaler bzw. interkommunaler Ebene grundsätzlich denkbar ist und wie diese aussehen könnte, wird in der Fachliteratur konträr diskutiert. Vorschläge reichen von freiwilliger Zusammenarbeit (Hahn & Albrecht2013: 55) bis hin zur „Institutionalisierung eines Koordinationsverfahrens mit Angabe entsprechender Transferenzregeln“ (Weiket al. 2012: 96).Haaren & Jessel (2011: 707) sehen die Möglichkeiten der Regionalplanung, sich in regionale Entwicklungsprozesse einzubringen, dagegen kritisch und fragen in Bezug auf die Kulturlandschaftsentwicklung, „ob es nicht sinnvoller ist, dass sie (= Regionalplanung) sich auf ihre rahmensetzende und abwägende Funktion konzentriert“.

Die Ergebnisse und Forderungen zeigen, dass das Zusammenwirken von formellen und informellen Instrumenten nicht abschließend geklärt ist. Wünschenswert wäre ein weiterführender Diskurs über ein konstruktives und realistisches Zusammenwirken der unterschiedlichen Instrumente.

Literatur

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Definition; „formelle“ und „informelle Planung“

• Formelle Planung wird durch das Planungsrecht geregelt. „Gesetze, Verordnungen usw. legen die Aufgaben bzw. Themenbereiche, zu denen planerische Aussagen zu treffen sind, die Verfahrensschritte und die jeweils zu beteiligenden Akteure fest. Die Spielräume für Abweichungen davon sind sehr begrenzt, dafür enthalten die auf diesem Wege entstandenen ‚Planungsprodukte‘ aber auch rechtsverbindliche Aussagen, die Planungssicherheit geben“(Danielzyk & Knieling2011: 475). Beispiele sind die Landes-und Regionalplanung oder auch die Landschaftsplanung nach BNatSchG.
• Informelle Planung basiert in der Regel nicht auf gesetzlichen Vorgaben. „Allerdings kann es in bestimmten Fällen Richtlinien (…) mit Mindestanforderungen an Verfahrensablauf und Inhalte des Konzepts geben. Entscheidend für die informelle Planung ist, dass die Verbindlichkeit und Umsetzung der inhaltlichen Ergebnisse nicht durch planungsrechtliche Regulierung erreicht wird, sondern durch Selbstbindung der Beteiligten“ (Danielzyk & Knieling2011: 475). Informelle Planungsprozesse zeichnen sich vor allem durch Freiwilligkeit und Dialogorientiertheit aus (ebd. 476). Beispiele sind Regionale Entwicklungskonzepte, ILE-Prozesse oder auch Biotopverbundkonzepte.

Merkmale von ILE-Prozessen in Bayern

• inhaltlich breiter und fachübergreifender Ansatz : Es werden verschiedene Handlungsfelder mit inhaltlichem Bezug zu kommunalen Aufgaben und der Ländlichen Entwicklung bearbeitet.
• interkommunaler Ansatz: Es schließen sich Gemeinden zusammen, um abgestimmte Handlungsansätze zu erarbeiten und Entwicklungspotenziale zu erschließen.
• Ausrichtung auf Kommunen: Kommunen sind Träger des ILE-Prozesses.
• partizipativer Ansatz: Das ILEK wird unter Einbindung lokaler Akteure erarbeitet.
• Umsetzungsorientierung: Mit den nachgelagerten Instrumenten der Ländlichen Entwicklung bestehen Umsetzungsmöglichkeiten auf lokaler Ebene. Darüber hinaus werden personelle Kapazitäten für die Begleitung der Umsetzungsphase bereitgestellt.
• Koordinierung und Kooperation: Das ILEK soll dazu beitragen Instrumente der Ländlichen Entwicklung koordiniert einzusetzen. Durch Zusammenarbeit mit anderen Verwaltungen sollen in der Umsetzungsphase weitere Förderprogramme für die Realisierung von Maßnahmen erschlossen werden.
• Grundsatz der Freiwilligkeit: Die Zusammenarbeit der Kommunen und die Teilnahmen am ILE-Prozess basieren auf Freiwilligkeit.
• finanzielle Förderung: Konzepterstellung, Beteiligung, Umsetzungsmanagement sowie der Einsatz von Instrumenten der Ländlichen Entwicklung werden finanziell gefördert.
• flexibler Ansatz: Die Wahl der Gebietskulisse, der thematischen Handlungsfelder sowie Teile der Prozessgestaltung können je nach örtlichen Voraussetzung flexibel gestaltet werden.