Bewertung der Umweltauswirkungen im Rahmen von Umweltprüfungen

1 Einleitung

Der § 1 UVPG gibt vor, dass bei prüfpflichtigen Vorhaben, Plänen und Programmen die Auswirkungen auf die Umwelt zur wirksamen Umweltvorsorge nach einheitlichen Grundsätzen frühzeitig und umfassend ermittelt, beschrieben und bewertet werden. § 12 UVPG sieht die Bewertung der Umweltauswirkungen im Rahmen des Zulassungsverfahrens durch die zuständige Behörde vor. Diese Bewertung ist bei der Entscheidung der Behörde über die Zulässigkeit des Vorhabens im Hinblick auf eine wirksame Umweltvorsorge zu berücksichtigen. Nach § 6 UVPG muss der Träger eines Vorhabens als Grundlage für die zusammenfassende Darstellung der Umweltauswirkungen nach § 11 UVPG und für die Bewertung der Umweltauswirkungen nach § 12 UVPG durch die zuständige Behörde die entscheidungserheblichen Unterlagen über die Umweltauswirkungen des Vorhabens vorlegen.

Auch wenn die Bewertung der Umweltauswirkungen in erster Linie durch die zuständige Behörde erfolgt, müssen die nach § 6UVPG zu liefernden Unterlagen des Vorhabensträgers (z.B. Umweltverträglichkeitsstudie) geeignet sein, die Bewertung nach § 12 UVPG sachgerecht vorzubereiten. Dieses schließt eine Bewertung der Erheblichkeit der nachteiligen Umweltauswirkungen des Vorhabens ( § 6 Abs. 3 Nr. 3 UVPG) und anderweitiger ­Lösungsmöglichkeiten ( § 6 Abs. 3 Nr. 5 UVPG) ein. Insofern bedarf es bereits in einer Umweltverträglichkeitsstudie der Bewertung festgestellter Umweltbeeinträchtigungen, und das sowohl bei der Darstellung der Umweltbeeinträchtigungen der Vorzugslösung als auch beim Variantenvergleich. „Auch der Sachverständige muss also iterativ vorgehen und letztlich alle Stationen der UVP im Auge behalten. Daraus wird deutlich, dass die rechtliche Bewertung weitaus früher „ins Werk gesetzt“ werden muss, als das § 12 UVPG zunächst vermuten lässt, wonach die Behörde erst nach Erstellung der zusammenfassenden Darstellung bewertend tätig wird“ (Gassner et al. 2010: 30).

In § 14 g UVPG wird analog zu den § § 11 und 12 UVPG die Ermittlung, Beschreibung und Bewertung der voraussicht­lichen erheblichen Umweltauswirkungen prüfpflichtiger Pläne und Programme sowie vernünftiger Alternativen durch die zuständige Behörde verlangt.

Ist nun etwa bei einem Variantenvergleich im Rahmen einer Umweltverträglichkeitsstudie die Überbauung von 0,5ha einer Sandheide, die Versiegelung von 5ha Ackerboden, die Verrohrung von 100m einer Bachlaufes oder die Verlärmung eines Wohngebietes von 400 Menschen als größere Umweltbeeinträch­tigung zu bewerten? Die vielen zu be­rücksichtigenden Umweltschutzgüter und die zahlreichen Wirkfaktoren lassen auf den ersten Blick eine Auflösung dieser Frage schier unmöglich erscheinen, sollen hier doch scheinbar Dinge miteinander verglichen werden, die gar nicht vergleichbar sind. Etwas Unvereinbares miteinander zu vergleichen, wird in einer Redensart „Äpfel mit Birnen vergleichen“ genannt.

2 Operationalisierung der ­Bewertung von Umwelt­­auswirkungen im Rahmen von ­Umweltprüfungen

Den Lösungsansatz für die Aufgabe, im Rahmen einer Umweltverträglichkeitsprüfung oder Strategischen Umweltprüfung bzw. im Rahmen der Erstellung der dafür zugrunde zu legenden Gutachten Dinge miteinander zu vergleichen, die scheinbar gar nicht vergleichbar sind, gibt § 12 UVPG vor. Die Bewertung erfolgt demzufolge „nach Maßgabe der geltenden Gesetze“. Die UVP-Verwaltungsvorschrift präzisiert dieses in Pos. 0.6.1.1 wie folgt: „Die Bewertung der Umweltauswirkungen…ist die Auslegung und die Anwendung der umweltbezogenen Tatbestandsmerkmale der einschlägigen Fachgesetze auf den entscheidungserheblichen Sachverhalt.“ So stellen Gassner et al. (2010) folgerichtig für die Wertebene bei der Bewertung vorhabensbedingter Auswirkungen auf die Umwelt die rechtlichen Maßstäbe in den Vordergrund.

Die Rückbesinnung auf normative Maßstäbe im Rahmen der Aufgabe einer sachgerechten Bewertung gehört zu den Methodenstandards im Natur- und Umweltschutz (Bernotat et al. 2002: 364): „Bewertung ist die Beurteilung eines Sachverhaltes anhand von Wertmaßstäben (...). Die Wertmaßstäbe werden vorab durch rechtlich verankerte oder durch anerkannte fachliche Normen bzw. Standards festgelegt. ... Die Bewertung ist demnach ausschließlich anhand von Bewertungskriterien vorzunehmen, die sich unmittelbar aus dem normativen Maßstab ableiten lassen.“

Gesetze spiegeln in einem demokratischen Staat wie Deutschland besonders gut die Gesamtheit der gesellschaftlichen Wertvorstellungen bzw. den gesellschaftlichen Konsens, weil die Tätigkeit der Legislative letztlich durch freie Wahlen des Volkes zustande kommt. „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung ... ausgeübt“ (Art.20 Abs. 2 GG). Auf die enge Anbindung auch der fachlichen Bewertung an das Rechtssystem im Rahmen von Umweltprüfungen weisen auch Gassner et al. (2010: 29) hin: „Die fachliche Bewertung kommt nicht ohne das Hin- und Hergleiten des Blickes zwischen Sachverhalt und rechtlicher Bewertung aus.“

Einschlägige Fachgesetze, die für eine Umweltprüfung relevant sein können, finden sich insbesondere im Abfall-, Arbeitsschutz-, Atom-, Bau-, Bodenschutz-, Chemikalien-, Denkmalschutz-, Energie-, Immissionsschutz-, Jagd-, Naturschutz-, Raumordnungs-, Tierschutz-, Wald- und Wasserrecht (vgl. Storm & Bunge 1988-2012, Gassner et al. 2010).

Mit dem Ziel einer engen Rechtsanbindung hat Bechmann in den 1990er Jahren aus der ökologischen Risikoanalyse und der Nutzwertanalyse kommende Bewertungsskalen als sogenannte Rahmenskalen inhaltlich weiterentwickelt (Bechmann & Hartlik 2004, s. auch Bechmann & Hartlik 1996, Hartlik & Hanisch 2002). Einen ähnlichen Ansatz liefert Scholles (1997; vgl. Balla 2003). Die Anzahl der Wertstufen ist für die Defi­nition von Rahmenskalen variabel und sollte sich an dem Informationsniveau der Sachdaten und der Differenzierung der verfügbaren Bewertungsmaßstäbe orientieren (Balla 2003).

Der Rahmenskalen-Ansatz wurde im Rahmen eines Forschungsprojekts für die Bewertung der Auswirkungen von Biotoppflegemaßnahmen auf die Umweltschutzgüter weiter operationalisiert und um eine Stufe erweitert, nämlich den Förderbereich (Kaiser 2004). Der Stufe IV, dem Unzulässigkeitsbereich, sind alle Umweltauswirkungen zuzuordnen, die aufgrund einer Gefährdung rechtlich geschützter Güter nicht zulässig sind. Auswirkungen, die die Zulässigkeit des Vorhabens unter rechtlichen Gesichtspunkten nicht in Frage stellen, sind dem Zulässigkeitsbereich zuzuordnen, der in den Belastungsbereich (Stufe II – von Bechmann & Hartlik 2004 als „Gefahrenabwehrbereich“ bezeichnet) und den Vorsorgebereich (Stufe I) untergliedert ist. In den Belastungsbereich wird eine negative Auswirkung auf ein Schutzgut eingeordnet, wenn es sich um eine Gefährdung handelt, die Kompensationspflichten mit sich bringt. In den Vorsorgebereich werden die Auswirkungen eingestuft, bei denen die Belastung oder das Risiko einer Gefährdung von Schutzgutaspekten gering ist, so dass Kompensationspflichten nicht bestehen. Zwischen dem Unzulässigkeitsbereich und dem Zulässigkeitsbereich liegt mit der Stufe III der Zulässigkeitsgrenz­bereich. Ihm sind alle Umweltauswirkungen zuzuordnen, die eine deutliche Gefährdung rechtlich geschützter Güter darstellen und die nur bei überwiegenden Gründen des öffentlichen Interesses oder des Allgemeinwohles beziehungsweise aufgrund anderer Abwägungen ausnahmsweise zulässig sind. Der belastungsfreie Bereich umschreibt das Fehlen positiver oder negativer Auswirkungen auf das zu betrachtende Schutzgut, der Förderbereich kennzeichnet positive Auswirkungen auf ein Schutzgut.

Zwar sieht das UVPG vorrangig die Beschreibung und Bewertung nachteiliger Umweltauswirkungen vor ( § § 6, 11, 12 und 14g UVPG), doch sind insbesondere im Rahmen eines Variantenvergleiches und bei der Entscheidung der Behörde über die Zulässigkeit des Vorhabens im Hinblick auf eine wirksame Umweltvorsorge auch positive Umweltauswirkungen beachtlich. Beispielsweise kann eine Variante mit zwar größeren Umweltbeeinträchtigungen, gleichzeitig aber umfangreicher Verminderung bestehender Umweltbelastungen in der Gesamtschau des Umweltbereiches günstiger abschneiden als eine Variante, die geringe Umweltbeeinträchtigungen verursacht, der aber gleichzeitig positive Umweltwirkungen fehlen.

Von Kaiser (2004) wurden der Belastungs- und Zulässigkeitsgrenzbereich – soweit fachlich geboten und sinnvoll – in Unterstufen untergliedert, um eine differenziertere Bewertung der Schwere der Umweltbeeinträchtigungen zu ermöglichen, denn „zur Ermittlung dieser Schwere von Umweltauswirkungen kann methodisch die Intensität negativer Umweltauswirkungen (resultierend aus Empfindlichkeit und Wirkintensität) mit der Bedeutung des Schutzgutes verknüpft werden“ (Gassner et al. 2010: 50). Eine entsprechende Differenzierung ist besonders bei Variantenvergleichen hilfreich, da hierdurch zusätzliche Unterscheidungskriterien zur Verfügung gestellt werden (vgl. auch Balla 2003).

Im Rahmen der gutachterlichen Er­arbeitung zahlreicher Umweltverträglichkeitsstudien und Umweltberichte sowie der Mitwirkung an Planfeststellungs­beschlüssen für diverse Infrastrukturvorhaben wurde der entwickelte Ansatz zur Bewertung von Umweltauswirkungen über fast zehn Jahre auf seine Praktika­bilität, Validität und Rechtskonformität geprüft sowie aufgrund neuer Rechts­setzungen wiederholt aktualisiert. Tab.1 gibt den aktuellen Stand der Rahmen­-skala für die Bewertung von Umweltauswirkungen wieder.

3 Beispiele für die Anwendung der Rahmenskala zur Bewertung von Umweltauswirkungen

Nachfolgend werden im Rahmen von Umweltprüfungen häufig auftretende Umweltbeeinträchtigungen exemplarisch den Bewertungsstufen der in Tab. 1 dargestellten Rahmenskala zugeordnet. In Anbetracht dessen, dass die Bewertung von Umweltauswirkungen nicht nur auf Bundes-, sondern auch auf Landes- und kommunales Recht zurückgreift, sei darauf hingewiesen, dass die beispielhaften Darstellungen sich auf das Bundesland Niedersachsen beziehen.

3.1 Unzulässigkeitsbereich

Eine Umweltauswirkung im Unzulässigkeitsbereich wäre die erhebliche Beeinträchtigung eines Natura-2000-Gebietes in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen ( § 34 Abs. 2 BNatSchG) bei Fehlen der Voraussetzungen für das Abweichungsverfahren nach § 34 Abs. 3 BNatSchG. Das wäre dann der Fall, wenn zumutbare Alternativen ohne oder mit geringeren Beeinträchtigungen des Natura-2000-Gebietes existierten oder der Vorhabensträger keine zwingenden Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses geltend machen kann. Auch die Unmöglichkeit der Durchführung von kohärenzsichernden Maßnahmen nach § 34 Abs. 5 BNatSchG führt zur Einstufung in den Unzulässigkeitsbereich.

3.2 Zulässigkeitsgrenzbereich

Eine Beeinträchtigung, die den Eingriffstatbestand nach § 14 BNatSchG erfüllt, wobei der Eingriff weder vermeidbar ist noch durch Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen kompensiert werden kann, ist nach § 15 Abs. 5 BNatSchG nur zulässig, wenn die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege anderen Belangen im Range nicht vorgehen. Damit fällt eine solche Beeinträchtigung in den Zulässigkeitsgrenzbereich. Beispielsweise wird die Errichtung von Windenergieanlagen wegen der erheblichen und beispielsweise nach NLT (2011) nicht kompensierbaren Beeinträchtigung des Landschaftsbildes im Regelfall dem Zulässigkeitsgrenzbereich zuzurechnen sein. Aber auch ein theoretisch ausgleichbarer oder ersetzbarer Eingriff, bei dem beispielsweise aufgrund fehlender Flächenverfügbarkeit im Einzelfall statt einer Naturalkompensation eine Ersatzzahlung nach § 15 Abs. 6 BNatSchG angestrebt wird, rutscht damit in den Zulässigkeitsgrenzbereich.

In den Zulässigkeitsgrenzbereich fällt auch eine nicht ausgleichbare Zerstörung oder sonstige erhebliche Beeinträchtigung eines nach § 30 BNatSchG gesetzlich geschützten Biotopes, da eine Ausnahme nach § 30 Abs. 3 BNatSchG die Ausgleichbarkeit der Beeinträchtigung voraussetzt. Somit verbleibt nur der Weg über eine Befreiung nach § 67 BNatSchG, die aber im Regelfall Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses oder zumindest aber den Nachweis einer unzumutbaren Belastung erfordert. So würde die Zerstörung eines nur schwer oder gar nicht regenerierbaren Biotopes wie eines intakten Hochmoores in diese Stufe fallen, weil sie nicht ausgleichbar ist. Bei dieser Konstellation führt bereits die fehlende Ausgleichbarkeit zur Zuordnung zum Zulässigkeitsgrenzbereich, während im Rahmen der Eingriffsregelung aufgrund der Vorgaben des § 15 Abs. 2 BNatSchG diese Stufe erst erreicht wird, wenn die Beeinträchtigung weder ausgleichbar noch ersetzbar ist.

Ein weiteres typisches Beispiel für den Zulässigkeitsgrenzbereich ist die erhebliche Beeinträchtigung eines Natura-2000-Gebietes in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen durch ein im öffentlichen Interesse stehendes Vorhaben, für das keine zumutbaren Alternativen existieren, den verfolgten Zweck ohne oder mit geringeren Beeinträchtigungen zu erreichen, soweit kohärenzsichernde Maßnahmen möglich sind (§ 34 BNatSchG).

Auch das Vorliegen artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände im Sinne von § 44 Abs. 1 BNatSchG führt zu einer Zuordnung in den Zulässigkeitsgrenzbereich, da die Verbote nur über § 45 oder § 67 BNatSchG überwunden werden können, was im Regelfall Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses oder das Vorliegen einer im Einzelfall unzumutbaren Belastung erfordert.

Die Überbauung von Wald beispielsweise durch eine Straße stellt in Niedersachsen eine Waldumwandlung im Sinne von § 8 Abs. 1 NWaldLG dar, die nur zulässig ist, wenn sie Belangen der Allgemeinheit dient und diese dem öffentlichen Interesse an der Erhaltung der Waldfunktionen überwiegt. Somit ist eine solche Umweltbeeinträchtigung dem Zulässigkeitsgrenzbereich zuzuordnen.

3.3 Belastungsbereich

Der wohl häufigste Fall einer Umweltbeeinträchtigung im Belastungsbereich ist eine Beeinträchtigung, die den Eingriffstatbestand nach § 14 BNatSchG erfüllt, wobei der Eingriff durch Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen kompensiert werden kann. In diese Stufe fällt auch die Zerstörung oder sonstige erhebliche Beeinträchtigung eines gesetzlich geschützten Biotopes, soweit diese ausgleichbar ist ( § 30 Abs. 3 BNatSchG).

Der Ausbau eines Baches setzt nach § 67 Abs. 1 WHG voraus, dass nachteilige Veränderungen des Zustandes des Gewässers ausgeglichen werden. Somit fällt eine solche Umweltwirkung ebenfalls in den Belastungsbereich, wenn ein Ausgleich möglich ist und gleichzeitig sich die Ausbaumaßnahmen nach § 107 NWG an den Bewirtschaftungszielen der § § 27 und 44 WHG ausrichten und diese Ziele nicht gefährden. Außerdem handelt es sich um einen Eingriff im Sinne von § 14 BNatSchG, der ausgleichbar oder ersetzbar ist, so dass auch in dieser Beziehung der Belastungsbereich vorliegt.

3.4 Vorsorgebereich

In den Vorsorgebereich fallen beispielsweise alle Beeinträchtigungen der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushaltes oder des Landschaftsbildes, die das Maß der Erheblichkeit nicht erreichen und somit den Eingriffstatbestand im Sinne von § 14 BNatSchG nicht erfüllen. Beispielsweise wäre eine Überbauung wildkrautarmer intensiv genutzter Ackerflächen nach den in Niedersachsen üblichen Verfahren (z.B. NMELF 2002) keine erhebliche Beeinträchtigung für das Schutzgut Pflanzen. In Bezug auf das Schutzgut Boden wäre die gleiche Beeinträchtigung aber dem Belastungsbereich zuzurechnen (ausgleichbare oder ersetzbare erhebliche Beeinträchtigung der Bodenfunktionen).

Die Vermeidung artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände im Sinne von § 44 Abs. 1 BNatSchG durch die Festsetzung vorgezogener Ausgleichsmaßnahmen nach § 44 Abs. 5 BNatSchG würde nicht in den Belastungsbereich fallen, weil die vorgezogenen Ausgleichsmaßnahmen in diesem Fall sicherstellen, dass erhebliche Beeinträchtigungen des Umweltschutzgutes Tiere gar nicht erst eintreten. Ähnliches gilt für Maßnahmen, die dazu dienen, Störungsverbote des § 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG soweit zu vermeiden, dass sich durch die Störung der Erhaltungszustand der lokalen Population der betroffenen Art nicht verschlechtert (vgl. Louis 2012).

3.5 Belastungsfreier Bereich

Vorhabenswirkungen fallen immer dann in den belastungsfreien Bereich, wenn das Schutzobjekt keine Empfindlichkeit gegenüber dem Wirkfaktor des Vorhabens, Planes oder Programmes hat. So reagiert die Vegetation im Regelfall nicht negativ oder positiv auf Grundwasserabsenkungen, wenn der Grundwasserflurabstand schon im Ausgangszustand mehr als 5 m beträgt, weil in einem solchen Fall die Vegetation ohnehin keinen Anschluss an das Grundwasser hat und damit bei einem weiteren Absinken keine Veränderung der Wuchsbedingungen eintritt (vgl. DVWK 1986). Auch reagieren Pflanzen nicht empfindlich auf Lärmemissionen und werden somit durch eine Beschallung nicht beeinträchtigt, aber auch nicht gefördert. Diese Aussage gilt selbstverständlich nur unter dem Vorbehalt, dass sich nicht aufgrund von Wechselwirkungen zwischen den Umweltschutzgütern doch Auswirkungen ergeben. Beispielsweise können Lärmemissionen zur Vertreibung von herbivoren Tieren führen, was die Entwicklung mancher Pflanzenarten fördert, während andere Arten unter dem erhöhten Konkurrenzdruck durch die nun nicht mehr unter Verbiss leidenden Arten zurückgehen.

3.6 Förderbereich

Positive Auswirkungen auf betroffene Umweltschutzgüter sind bei sehr vielen Vorhaben, Plänen und Projekten zu verzeichnen. Etwa führt der Bau einer Ortsumgehung im Regelfall zur Verkehrsentlastung von Siedlungsflächen, was sich auf das Schutzgut Menschen positiv auswirkt, da die innerörtliche Belastung durch Verkehrslärm und verkehrsbürtige Schadstoffe sinkt. Ein Vorhaben zum Hochwasserschutz verfolgt mit seinen Projektzielen den Schutz der Bevölkerung sowie von Siedlungs- und Gewerbeflächen vor Hochwassergefahren und hat damit positive Auswirkungen auf die Schutzgüter Menschen, Kultur- und sonstige Sachgüter. Maßnahmen der Biotoppflege und -entwicklung wie die Wiederherstellung der aquatischen Passierbarkeit eines Baches durch Staulegung eines Wehres oder das kontrollierte Brennen, Plaggen oder Schoppern einer Heidefläche können zwar Beeinträchtigungen einzelner Umweltschutzgüter mit sich bringen, für andere Schutzgüter ergeben sich aber sehr positive Auswirkungen (Kaiser 2004).

3.7 Gleichzeitiges Vorliegen unterschiedlicher Stufen der Rahmenskala

Die Rahmenskala ist dafür gedacht, schutzgutweise die Umweltauswirkungen zu bewerten. Sofern ein und dieselbe Beeinträchtigung eines Schutzgutes aufgrund des Vorliegens mehrerer relevanter Rechtsnormen unterschiedlichen Stufen der Rahmenskala zuzurechnen wäre, gilt jeweils die höchste Stufe, also diejenige mit der größten Genehmigungshürde. Ein nach § 14 BNatSchG ausgleichbarer oder ersetzbarer Eingriff, der für sich betrachtet dem Belastungsbereich zuzurechnen wäre, würde daher beispielsweise in den Zulässigkeitsgrenzbereich fallen, wenn dieser Eingriff gleichzeitig eine erhebliche Beeinträchtigung eines Natura 2000-Gebietes in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen mit sich bringt.

4 Folgerungen für Varianten­vergleiche und die Zulässigkeit von Vorhaben, Plänen und ­Programmen

Sofern mindestens eine Beeinträchtigung im Unzulässigkeitsbereich festgestellt wird, ist das Vorhaben, der Plan oder das Programm nicht genehmigungsfähig bzw. die entsprechende Variante im Rahmen eines Variantenvergleiches zu verwerfen. Ansonsten ist grundsätzlich davon auszugehen, dass im Regelfall Beeinträchtigungen im Zulässigkeitsgrenzbereich eine Variante schlechter abschneiden lassen als solche im Belastungsbereich bzw. in einem Zulassungs- oder Aufstellungsverfahren entsprechend höhere Anforderungen an die Rechtfertigung des Vorhabens, Planes oder Programmes zu stellen sind. Beeinträchtigungen im Belastungsbereich wiederum lassen eine Variante schlechter abschneiden als solche im Vorsorgebereich.

Eine weitergehende Differenzierung des Bewertungsergebnisses kann darin bestehen, dass eine Umweltbeeinträchtigung, die gleich aufgrund mehrerer Rechtsnormen dem Zulässigkeitsgrenzbereich zuzurechnen ist, als gravierender eingestuft wird als eine Umweltbeeinträchtigung, bei der der Zulässigkeitsgrenzbereich nur aufgrund der Regelungen einer Rechtsnorm erreicht wird. Auch die Quantifizierung der Beeinträchtigungen kann eine sinnvolle weitergehende Differenzierung mit sich bringen (z.B. Umfang der Bodenversiegelungen).

Im Einzelfall sind abweichende Konstellationen denkbar, etwa solche, bei denen ein Vorhaben zwar in geringem Umfang zu Beeinträchtigungen im Zulässigkeitsgrenzbereich führt, gleichzeitig aber nur zu wenigen sonstigen Beeinträchtigungen oder sogar zu umfangreichen positiven Auswirkungen auf die Umweltschutzgüter (Förderbereich). In einem solchen Fall kann diese Variante günstiger einzustufen sein als eine Variante, die zwar keine Beeinträchtigungen im Zulässigkeitsgrenzbereich aufweist, wohl aber sehr umfangreiche im Belastungsbereich und/oder keine mit positiven Auswirkungen auf die Umweltschutzgüter. Bei dieser Konstellation kann unter Umständen die Einstufung in den Zulässigkeitsgrenzbereich überwunden werden, weil die ansonsten positiven Auswirkungen auf die Umwelt als überwiegende Gründe des Allgemeinwohles geltend gemacht werden können. Hier bedarf es einer differenzierten einzelfallbezogenen verbal-argumentativen Herleitung.

5 Die Umweltqualität fördernde und kostensenkende Wirkung des Bewertungsansatzes

Umweltauswirkungen im Unzulässigkeitsbereich treten in der gutachterlichen und genehmigungsrechtlichen Praxis scheinbar so gut wie nie auf. Dieses liegt ganz einfach daran, dass eine Zuordnung in den Unzulässigkeitsbereich zur uneingeschränkten Unzulässigkeit eines Vorhabens, Planes oder Programmes führt. Das aber bedeutet, dass bei Erkennen des Vorliegens des Unzulässigkeitsbereiches üblicherweise die Planungen und gutachterlichen Aufarbeitungen oder spätestens das Genehmigungsverfahren abgebrochen werden, um keine unnötigen Mittel zu investieren. Oft zeichnen sich Umweltwirkungen im Unzulässigkeitsbereich oder genehmigungskritische Auswirkungen im Zulässigkeitsgrenzbereich bereits bei der Klärung des Untersuchungsrahmens oder schon bei ersten Gesprächen zwischen Vorhabensträger bzw. Planungsträger und Umweltgutachter ab, so dass bei einer sachgerechten Beratung des Vorhabensträgers bzw. Planungsträgers das Vorhaben frühzeitig eingestellt oder insoweit modifiziert wird, dass der Unzulässigkeitsbereich nicht eintritt, ohne dass die Öffentlichkeit davon überhaupt jemals etwas erfährt. Vor diesem Hintergrund haben Instrumente wie die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung, die artenschutzrechtlichen Regelungen, die FFH-Verträglichkeitsprüfung und die Umweltprüfungen in Kreisen des verbandlichen und behördlichen Naturschutzes oft einen schlechteren Ruf, als er ihnen tatsächlich gebührt.

Im Rahmen der eigenen etwa 20-jährigen gutachterlichen Tätigkeit kam es immer wieder vor, dass Vorhaben sich bereits nach erster Sichtung als nicht genehmigungsfähig abzeichneten, da sie Umweltwirkungen im Unzulässigkeitsbereich oder durch das Vorhaben nicht überwindbare Umweltwirkungen im Zulässigkeitsgrenzbereich mit sich brachten. Beispiele waren die geplante Errichtung eines Ultraleichtflugzeug-Landeplatzes und das Betreiben eines motorbetriebenen Schiffes in einem FFH-Gebiet mit offensichtlich erheblichen Störwirkungen auf den charakteristischen Artenbestand von für die Erhaltungsziele maßgeblichen Lebensraumtypen nach Anhang I der FFH-Richtlinie, die Errichtung von Stallanlagen mit erheblichen Stickstoffimmissionen in angrenzenden FFH-Gebieten und diverse Bauvorhaben in Schutzgebieten.

Im Rahmen von Beratungen konnten die Vorhabensträger in der Regel von dem Erfordernis überzeugt werden, das Vorhaben aufzugeben oder zu modifizieren. Solange noch keine nennenswerten Gelder in die Erstellung von Genehmigungsunterlagen investiert wurden, fällt einem Vorhabensträger ein solcher Schritt natürlich viel leichter als in einem späteren Stadium.

Besonders Vorhaben nichtöffentlicher Träger können vergleichsweise leicht in den Unzulässigkeitsbereich oder in nicht überwindbare Konstellationen des Zulässigkeitsgrenzbereiches rutschen, wenn die Vorhabensträger nicht gleichzeitig ein öffentliches Interesse geltend machen können. In jüngster Zeit scheinen sich nichtöffentliche Vorhabensträger dieser Problematik verstärkt bewusst zu werden, denn seit etwa drei Jahren werden vom Landwirt bis hin zum weltweit agierenden Industrieunternehmen, aber auch von öffentlichen Vorhabensträgern, verstärkt einfache Abschätzungen und Machbarkeitsstudien nachgefragt, in deren Rahmen die Genehmigungsfähigkeit und frühzeitige Optimierung eines Vorhabens vor dem Hintergrund der natur- und umweltrechtlichen Bestimmungen abgeschätzt werden. Teilweise machen die Vorhabensträger das aus Eigeninitiative, etwa nach leidvollen Erfahrungen aus früheren Projekten, teilweise erhalten sie auch einen entsprechenden Wink von den Zulassungs- oder Fachbehörden.

Mit Honorarkosten von oft nur wenigen Hundert bis maximal wenigen Tausend Euro lassen sich so eindeutig nicht oder kaum genehmigungsfähige Vorhaben identifizieren oder umweltverträglichere Alternativen aufzeigen. Dieses spart nicht nur dadurch Kosten, dass offensichtlich nicht genehmigungsfähige Planungen gar nicht erst im Detail erarbeitet werden, sondern auch die umweltbegleitenden Gutachten werden oft preisgünstiger, weil konfliktärmere Lösungen in der Regel auch mit einem weniger umfangreichen Untersuchungsrahmen auskommen.

Literatur

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Gassner, E., Winkelbrandt, A., Bernotat, D. (2010): UVP und Strategische Umweltprüfung – rechtliche und fachliche Anleitung für die Umweltprüfung. C.F. Müller, Heidelberg, 5.Aufl.

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Storm, P.-C., Bunge, T. (1988-2012): Handbuch der Umweltverträglichkeitsprüfung. Erich Schmidt, Berlin.

UVPG – Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung in der Fassung der Bekanntmachung vom 25. Juni 2005 (BGBl. I S. 1757, 2797), zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. Januar 2013 (BGBl. I S. 95).

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WHG – Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz vom 31. Juli 2009 (BGBl. I S. 2585), zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. Januar 2013 (BGBl. I S. 95).

Anschrift des Verfassers: Prof. Dr. Thomas Kaiser, Leuphana Universität Lüneburg, Institut für Ökologie; Büro: Arbeitsgruppe Land & Wasser, Am Amtshof 18, D-29355 Beedenbostel, E-Mail kaiser-alw@t-online.de.