Biotopverbund an Deutschlands Außengrenze
Abstracts
Biotopverbund bildet einen zentralen Baustein der bundesdeutschen und europäischen Naturschutzpolitik. In diesem Zusammenhang werden oft Forderungen erhoben nach einer intensiveren grenzüberschreitenden Abstimmung. Bislang gibt es keinen Überblick über grenzüberschreitende Biotopverbundkooperationen an Deutschlands Außengrenze. Der vorliegende Beitrag soll helfen, diese Lücke zu schließen. Außerdem sollen Gründe für die Initiierung derartiger Kooperationen sowie mögliche Handlungsoptionen aufgezeigt werden. In der empirischen Analyse wurden zahlreiche grenzüberschreitende Biotopverbundprojekte an der Westgrenze ermittelt, denen nur sehr vereinzelte Projekte an den Grenzen zu den östlichen EU-Mitgliedstaaten gegenüberstehen. Die Hauptursachen dieses Ungleichgewichts könnten im (Nicht-)Vorhandensein geeigneter grenzüberschreitender internationaler Organisationen und in der unterschiedlichen Stärke der regionalen Naturschutzverbände liegen.
Biotope Networks Along Germany’s External Borders – Present stage and perspectives of cross-national cooperation
Ecological networks represent a key concept of nature conservation policies at national and European levels. Many voices call for better transboundary coordination of respective endeavours. So far there is no comprehensive overview of transboundary cooperation projects which aim to establish ecological networks at Germany’s external borders. The present contribution is intended to close this gap. It also aims to identify causal factors and provides practical recommendations. The empirical analysis has revealed many transboundary ecological network projects at the Western border but only few at the Eastern border. Main reasons for this imbalance may be found in the (non-)existence of transboundary international institutions and in the differing relevance of non-governmental organisations.
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1 Hintergrund und Ziele
In den vergangenen 25 Jahren hat sich Biotopverbund zu einem zentralen Konzept der deutschen und internationalen Naturschutzpolitik entwickelt (Jedicke 1994 als Beispiel einer vergleichsweise frühzeitigen Publikation). Obwohl von manchen Autoren Zweifel daran geäußert werden, inwieweit Biotopverbund einen belastbaren fachlichen Ansatz darstellt (für eine ausführlichere Diskussion dieses Aspekts: Leibenath 2010), wird Biotopverbund zum Beispiel auch als mögliche Anpassungsstrategie an den globalen Klimawandel diskutiert (z.B. EU-COM 2009: 4; Hansen et al. 2003: 11, Kirby 2003: 1, Opdam & Wascher 2004: 286, Warren et al. 2001: 68).
Biotopverbund scheint klar definiert zu sein. Opdam et al. (2006: 324) bringen ein weit verbreitetes Verständnis auf den Punkt, wenn sie Biotopverbund beschreiben als „ein Ensemble gleichartiger Ökosysteme, die durch die Bewegungen von Organismen miteinander verbunden sind und die mit der sie umgebenden Landschaftsmatrix im Austausch stehen“ [eigene Übersetzung der Autoren] (vgl. auch Bennett 2008, Jones-Walters & Jongman 2008). Folgt man dem Bundesnaturschutzgesetz, so sollten Biotopverbünde aus „Kernflächen, Verbindungsflächen und Verbindungselementen“ (§ 21 Abs. 4 BNatSchG) bestehen. Viele Autoren sprechen sich dafür aus, Biotopverbundflächen und die sie umgebende Landschaft als Einheit zu betrachten (z.B. Schmiegelow 2007: 259f.). Ein Biotopverbund wäre dann „eine große räumliche Struktur zum langfristigen Schutz natürlicher Ressourcen in multifunktionalen Landschaften“ (Opdam 2006: 56 [eigene Übersetzung der Autoren]).
Das Bundesamt für Naturschutz hat im Zuge der Erarbeitung eines nationalen Biotopverbundkonzepts eine Reihe von Studien in Auftrag gegeben (s. beispielsweise Hänel 2007, Reck et al. 2008). Obwohl diese Untersuchungen in erster Linie auf Flächeninformationen basieren, die mithilfe Geographischer Informationssysteme analysiert werden, fließen auch Informationen über die Lebensraumsprüche ausgewählter Zielarten in die Bewertung ein.
Auf europäischer Ebene wird die Idee eines kontinentalen Biotopverbunds in letzter Zeit mit dem Ausdruck „grüne Infrastruktur“ (Sundseth 2009: 3) in Verbindung gebracht. Wort und Idee hängen eng mit einem Forschungsprojekt im Auftrag der Europäischen Kommission zusammen, werden aber auch bereits von Naturschutzverbänden übernommen (z.B. BirdLife International 2010: 3, 17 und 21; Hontelez & De Pous 2008, Mayr 2009: 23).
Nicht nur die Autoren europäischer Strategiepapiere (z.B. EU-COM 2006: 2), sondern auch viele Wissenschaftler (z.B. Bonnin et al. 2007, Brunner 2006, Jongman et al. 2004: 317, van den Belt 2004: 324, von Haaren & Reich 2006: 20) plädieren für eine bessere grenzüberschreitende Abstimmung von Biotopverbünden. Politische Grenzen orientieren sich nicht an ökologischen Bezügen und Systemen. Wirksame großräumige Biotopverbundmaßnahmen erfordern daher ein grenzüberschreitendes Vorgehen.
Grenzüberschreitende Zusammenarbeit in puncto Biotopverbund ist besonders wichtig für einen Staat wie Deutschland, der in der Mitte Europas gelegen ist und Landgrenzen mit neun anderen Nachbarländern aufweist. Eine Expertengruppe unter Federführung des Bundesamts für Naturschutz hat 94 potenzielle internationale Anknüpfungsstellen für den Biotopverbund entlang der deutschen Außengrenze ermittelt (Finck et al. 2005: 365).
Biotopverbund und ökologische Netzwerke sind Gegenstand diverser Richtlinien und Gesetze (Albrecht & Leibenath 2008). Keine dieser Regelungen enthält jedoch bindende Vorgaben für die grenzüberschreitende Abstimmung von Biotopverbünden. Folglich ist diese Art der Zusammenarbeit rein freiwillig. Dessen ungeachtet gibt es eine Reihe zwischenstaatlicher Organisationen, die sich mit der Koordination von Biotopverbundmaßnahmen in Mitteleuropa beschäftigen.
Einige Autoren haben sich bereits der Erfassung grenzüberschreitender Schutzgebietskooperationen (z.B. Zbicz 2003) oder von Biotopverbundprojekten (z.B. Bennett & Mulongoy 2006) gewidmet. Keine dieser Studien bietet jedoch einen systematischen Überblick über grenzüberschreitende Biotopverbundkooperationen. Daneben gibt es diverse Berichte über individuelle Ansätze grenzüberschreitender Zusammenarbeit im Naturschutz (z.B. Chester 2006, Fall 2005, King & Wilcox 2008, Sierra 2006, Smith et al. 2008, Sneddon 2006). Bislang ist jedoch wenig darüber bekannt, welche grenzüberschreitenden Biotopverbundkooperationen es derzeit in Deutschland oder Europa gibt und welche Faktoren diese Form der Zusammenarbeit begünstigen oder erschweren.
Mit dem vorliegenden Beitrag werden drei Ziele verfolgt: Erstens soll aus einem empirisch-beschreibenden Interesse ein Überblick über grenzüberschreitende Biotopverbundkooperationen an Deutschlands Außengrenzen gegeben werden. Zweitens soll aus einer erklärenden Perspektive nach Gründen dafür gesucht werden, warum derartige Kooperationen initiiert werden und warum manche Grenzregionen dabei aktiver zu sein scheinen als andere. Drittens sollen mit Blick auf die Politikberatung Defizite und Handlungsoptionen analysiert werden.
Der Artikel ist folgendermaßen aufgebaut: In den nächsten beiden Abschnitten werden der theoretische Bezugsrahmen und die Methode dargelegt. Dann werden die empirischen Ergebnisse vorgestellt, bevor abschließend praktische Empfehlungen und weiterer Forschungsbedarf erörtert werden.
2 Theoretischer Bezugsrahmen
Es gibt bereits eine Fülle von Literatur zu grenzüberschreitender Zusammenarbeit im Allgemeinen, zu Akteursnetzwerken, zur Handlungskoordination zwischen Organisationen und zu verschiedenen Formen informeller politischer Steuerung beziehungsweise Governance (z.B. Klijn 2008). Auf dieser Basis lassen sich verschiedene Hypothesen ermitteln, die in der Studie zu fünf Kategorien zusammengefasst wurden:
institutioneller Kontext,
struktureller und situativer Kontext,
Akteure mit ihren Ressourcen, Handlungsorientierungen und Interessen,
Akteurskonstellation und
Ideen, Symbole und Diskurse.
Im Folgenden wird ein knapper Überblick über wesentliche Hypothesen bzw. Erklärungsansätze gegeben.
Institutionen sind „relative stabile kommunikative Praktiken und Regeln, die definieren, welches Verhalten für bestimmte Akteursgruppen in bestimmten Situationen angemessen ist“ (Risse 2002: 604 [eigene Übersetzung der Autoren]). Sie umfassen „nicht nur formale rechtliche Regeln, die von Gerichten und staatlichen Stellen überwacht werden, sondern auch soziale Normen, die von den Akteuren normalerweise berücksichtigt werden und deren Verletzung durch einen Verlust von Ansehen und Anerkennung oder durch Vorenthalten von Kooperationen und Anreizen sanktioniert wird“ (Scharpf 1997: 38 [eigene Übersetzung der Autoren]). Formale gesetzliche Verpflichtungen könnten grenzüberschreitende Biotopverbundkooperationen sehr begünstigen (Thomas 2003: 258-261), kommen aber im bundesdeutschen und europäischen Naturschutzrecht nicht zum Tragen. Grenzüberschreitende Zusammenarbeit verursacht einen deutlich höheren Aufwand als vergleichbare innerstaatliche Kooperationen, was auf die Kultur- und Sprachunterschiede, aber auch auf divergierende Verwaltungsstrukturen zurückzuführen ist. Diese Transaktionskosten sind unter sonst gleichen Bedingungen umso niedriger und die Zusammenarbeit umso einfacher, (a) je ähnlicher die Sprachen sowie die Rechts- und Verwaltungssysteme der beteiligten Staaten sind, (b) je besser sich die Akteure kennen, je mehr Erfahrung mit grenzüberschreitender Zusammenarbeit sie bereits haben und je mehr gegenseitiges Vertrauen besteht (s. Deppisch 2008, Head 2008: 740), (c) je besser die zwischenstaatlichen Beziehungen insgesamt sind, und (d) je differenzierter das Netzwerk bestehender grenzüberschreitender Institutionen ist (Leibenath & Knippschild 2007: 143). Mehrere Autoren heben hervor, dass sowohl grenzüberschreitende Zusammenarbeit als auch die Umsetzung von Biotopverbünden in Europa, viel stärker als etwa in den USA, durch den Staat beeinflusst wird und von finanziellen Anreizen abhängt (Bennett & Mulongoy 2006: 28 und 44, Blatter 2004: 541 f.). Folglich bildet die Verfügbarkeit von Fördermitteln einen weiteren begünstigenden Faktor innerhalb des institutionellen Kontexts.
Zum strukturellen und situativen Kontext gehören nicht-institutionelle Faktoren, die von den lokalen Akteuren kaum beeinflusst werden können. Zu nennen sind hier beispielsweise die Größe des Kooperationsraumes, die Qualität der Verkehrs- und Kommunikationsverbindungen und die Wirtschaftskraft der beteiligten Länder und Regionen. Letztere hat Auswirkungen darauf, ob und inwieweit beispielsweise moderne Informationstechnologien eingesetzt werden können, und somit letztlich auf die Verfügbarkeit von Daten. Situative Kontexte können bestimmt sein durch Naturkatastrophen oder Unglücke, durch die Wahl einer neuen Regierung oder durch die unerwartete Ausbreitung großer Säugetierarten wie Wolf oder Bär. Grenzüberschreitende Naturräume mit ausgeprägten ökologischen Wechselbeziehungen und das Vorkommen prominenter „Leuchtturmarten“ sind ebenfalls Teil des strukturellen Kontexts.
Akteure als die Subjekte grenzüberschreitender Zusammenarbeit sind naturgemäß von elementarer Bedeutung. Von ihren persönlichen Eigenschaften und Fähigkeiten her können sie in unterschiedlichem Maße kooperationsgeeignet sein, z.B. im Hinblick auf Sprachkenntnisse, interkulturelle Kompetenz und Ressourcen in Form von Zeit, Wissen, Geld oder Entscheidungsbefugnis (Skelcher & Sullivan 2008: 758). Die individuelle Position oder Rolle der Akteure scheint ausschlaggebend dafür zu sein, ob eine Kooperation überhaupt zustande kommt und in welche Richtung sie sich entwickelt. Mit Blick auf Kooperationen im Naturschutzbereich unterscheidet Thomas (2003: 27-48) zwischen (a) Leitungspersonal, (b) Referenten beziehungsweise Fachexperten und (c) Vor-Ort-Kräften im Außeneinsatz.
Dieses leitet zur vierten Kategorie über, nämlich der Akteurskonstellation. Fachleute, die dieselbe fachliche Sprache sprechen und über ähnliches Wissen verfügen, aber in unterschiedlichen Organisationen arbeiten – z.B. in Behörden, Verbänden und Planungsbüros – können einflussreiche Netzwerke bilden und zu Triebkräften grenzüberschreitender Biotopverbundkooperationen werden. Aus der Akteurskonstellation und der wahrgenommenen Struktur des Problems ergibt sich eine bestimmte Verteilung von Kosten und Nutzen der Kooperation. Dass es zur Zusammenarbeit kommt, ist am wahrscheinlichsten, (a) wenn der Gesamtnutzen höher ist als die Gesamtkosten, und (b) wenn Kosten und Nutzen annähernd gleich auf die Beteiligten verteilt sind oder wenn zumindest jeder einzelne Beteiligte einen positiven Nettonutzen erwarten kann. Bei grenzüberschreitenden Biotopverbundkooperationen sind die unmittelbaren Kosten der Zusammenarbeit zumeist hoch, wohingegen ein finanzieller Nutzen höchstens auf längere Sicht eintritt – wenn überhaupt. Dies unterstreicht – neben der Bedeutung finanzieller Förderung – die Bedeutung von Ideen und ideellen Werten.
Ideen, Symbole und Diskurse bilden die fünfte Kategorie von Hypothesen. Viele Wissenschaftler, die sich mit internationalen Beziehungen beschäftigen, betonen die Wichtigkeit der ideellen Dimension in der internationalen Zusammenarbeit (z.B. Alper 2004: 80). Grenzüberschreitende Biotopverbundkooperation wird begünstigt durch eine ansprechende Vision oder durch ein Konzept, mit dem sich möglichst viele Akteure identifizieren können. Engagement und Identifikation der Akteure werden außerdem durch die Verwendung ansprechender Bezeichnungen, Bilder und symbolträchtiger Tier- oder Pflanzenarten gefördert. Wenn man beispielsweise ein Naturschutzproblem mit den Ausdrücken „Fragmentierung“ und „Verinselung“ beschreibt (z.B. Walz 2005, Walz & Schauer 2009), so drängt sich der normative Sprung zu Handlungsansätzen wie etwa Biotopverbund förmlich auf (Leibenath 2010).
Auch wenn nicht ausgeschlossen werden kann, dass die hier vorgestellten Hypothesen unvollständig sind, sind sie jedoch insofern leitend für die empirische Untersuchung, als sie den Blick auf bestimmte, in der Literatur als besonders relevant identifizierte Aspekte lenken. Außerdem liefern sie erste Anhaltspunkte darüber, welche Art von empirischen Ergebnissen gegebenenfalls zu erwarten ist.
3 Methode
Die empirischen Untersuchungen basieren auf drei Ansätzen:
einer Literaturrecherche zu ökologischen Biotopverbundtheorien und zu bestehenden Biotopverbundkonzepten auf europäischer und nationaler Ebene,
einer umfassenden Internetrecherche in Verbindung mit explorativen Experteninterviews und
einer Reihe leitfadengestützter halboffener Interviews.
Die explorativen Experteninterviews und die Internetrecherche hatten den Zweck, grenzüberschreitende Biotopverbund-Kooperationsprojekte an Deutschlands Außengrenze möglichst vollständig zu erfassen. Dabei wurden nur Projekte aus dem Zeitraum von 2003 bis 2007 berücksichtigt,
die grenzüberschreitend waren im Hinblick auf Partnerstruktur oder Projektgebiet und
die die Schaffung räumlich-funktionaler Verbindungen im Sinne des Biotopverbunds zum Ziel hatten und
bei denen sich im Titel oder in der Projektbeschreibung Hinweise auf Biotopverbund oder zumindest auf Naturschutz im Allgemeinen fanden.
Wohlgemerkt wurde nach Projekten gesucht, d.h. nach Aktivitäten, und nicht nach Organisationen oder (Schutz-)Gebieten. Daher wurde das bloße Vorhandensein grenzüberschreitender Großschutzgebiete nicht berücksichtigt, sofern keine Biotopverbundaktivitäten im oben beschriebenen Sinne zu verzeichnen waren.
Eine Internetrecherche ermöglicht einen schnellen Zugriff auf ein breites Spektrum von Informationen. Sie birgt allerdings das Risiko systematischer Fehler, etwa weil relevante Projekte über keine Homepage verfügen oder mit den verwendeten Suchstrategien nicht entdeckt werden. Um dieses Risiko abzumildern, wurden 26 relativ kurze explorative Telefoninterviews geführt. Zu den Interviewpartnern gehörten Vertreter
der Landesumweltämter aller zehn deutschen Bundesländer entlang der Außengrenze,
des Bundesamts für Naturschutz und
der Bundesgeschäftsstellen aller großen Naturschutzverbände.
In einigen Bundesländern wurden weitere Interviews geführt mit Mitarbeitern von Ministerien und örtlichen Naturschutzeinrichtungen wie den nordrhein-westfälischen Naturschutzstationen. Die Interviewpartner wurden gefragt, welche grenzüberschreitenden Biotopverbund-Kooperationsprojekte gemäß den genannten Kriterien ihnen bekannt sind.
In der Internet-Recherche wurden die Projekt-Datenbanken aller INTERREG-Programme mit deutscher Beteiligung (INTERREG IIIA und IIIB), des EU-Programms LIFE und der Deutschen Bundesstiftung Umwelt (DBU) durchsucht. Außerdem wurden die Internetseiten von internationalen bzw. grenzüberschreitenden Organisationen wie der Internationalen Kommission zum Schutz des Rheins (IKSR), der Internationalen Bodenseekonferenz und aller Großschutzgebiete entlang der deutschen Außengrenze analysiert.
Zu jedem potenziell relevanten Projekt wurde ein Steckbrief erstellt, in dem Angaben zu Laufzeit, Projektgebiet, Zielen, beteiligten Partnern, Organisationsstruktur, Finanzierung, Ergebnissen und Ansprechpartnern zusammengestellt wurden.
Aus den so ermittelten Projekten wurden zehn für vertiefende Interviews ausgewählt. Ziel war es, möglichst unterschiedliche Projekte näher zu untersuchen, z.B. hinsichtlich der Zahl beteiligter Staaten, der Größe des Projektgebietes, der Zahl und der Art der beteiligten Akteure und der Projektziele. Die Vertiefungs-Interviews wurden ebenfalls per Telefon geführt anhand einer Liste von Themen, die jeweils mit einem Set von Fragen untersetzt waren. Themen und Fragen wurden aus dem theoretischen Bezugsrahmen abgeleitet und deckten sämtliche fünf Hypothesen-Kategorien ab. Die Gespräche dauerten im Durchschnitt 45 Minuten. Sie wurden nicht aufgezeichnet, sondern von einer dritten Person protokolliert.
Die Untersuchung wurde aus deutscher Perspektive durchgeführt, weil die deutsche Außengrenze im Mittelpunkt des Interesses stand und weil fast ausschließlich deutsche Experten befragt wurden. Ausschlaggebend dafür waren vor allem die begrenzten Forschungskapazitäten.
4 Einzelprojekte und regionale Projektcluster
Welche grenzüberschreitenden Biotopverbundprojekte gab es zwischen 2003 und 2007 an Deutschlands Außengrenze? – Der Untersuchungsgegenstand erwies sich als unerwartet schwer zu greifen. Schwierig gestaltete sich insbesondere die Grenzziehung zwischen Biotopverbundkooperationen und sonstigen grenzüberschreitenden Naturschutzkooperationen, weil „Biotopverbund“ in der Praxis oftmals als Synonym für „Naturschutz“ gebraucht wird.
Durch strikte Anwendung der Suchkriterien wurden schließlich 34 Projekte ermittelt, von denen vier als isolierte Einzelprojekte zu betrachten sind. Die anderen 30 Projekte konnten zu sieben regionalen Clustern gruppiert werden (s. Tab. 1 im Anhang und Abb. 1). Cluster wurden immer dann gebildet, wenn die Projekte sich auf dasselbe Gebiet oder auf unmittelbar benachbarte Gebiete bezogen, wenn es Überschneidungen bei den Partnerkonsortien gab oder wenn in den offiziellen Projektbeschreibungen sprachliche Bezüge zu anderen Projekten gefunden wurden.
Die Kooperationsliste (s. Tab. 1 im Anhang) weist große Unterschiede im Hinblick auf Naturräume und Finanzierungsquellen auf. Bei näherer Betrachtung ergeben sich jedoch weitere Gruppierungen: In der Mehrzahl der Fälle geht es ausschließlich oder überwiegend um strukturorientierten Biotopverbund und nicht oder weniger um funktionale Vernetzungsansätze. Ebenfalls eine Mehrheit von Projekten beinhaltet die Umsetzung praktischer Maßnahmen anstatt die Erarbeitung von Konzepten. Nur sehr wenige Projekte zielen auf großräumige transnationale Projektgebiete und auch nur wenige Projekte scheinen Bestandteil einer breiter angelegten Vernetzungsstrategie zu sein. Die meisten ermittelten Projekte sind vermutlich deswegen so kleinräumig angelegt, weil sie von lokalen Akteuren mit begrenzten Ressourcen und Organisationskapazitäten initiiert wurden. Denn je größer ein Projektgebiet ist und je mehr Partner beteiligt sind, desto professionellere Organisationsstrukturen werden benötigt.
Es besteht ein deutliches Ungleichgewicht zwischen der westlichen Grenze zu den Niederlanden, Belgien, Luxemburg, Frankreich und der Schweiz und der östlichen Grenze zu Polen und der Tschechischen Republik: 21 Projekten an der Westgrenze stehen lediglich acht Projekte an den Grenzen zu den östlichen EU-Mitgliedstaaten gegenüber.
Obwohl nicht alle regionalen Cluster detailliert untersucht werden konnten, ist in den Interviews deutlich geworden, dass viele Cluster auf gemeinsamen Diskursen und unterschiedlichen Formen der Institutionalisierung beruhen. Einige Cluster sind überhaupt nicht institutionalisiert und andere nur in der Weise, dass sich die Akteure kennen und regelmäßig auf Veranstaltungen treffen.
Förmliche Übereinkommen oder internationale Kommissionen stellen die weitestreichende Form der Institutionalisierung dar:
Der Cluster „Ökologischer Verbund Alpen” stützt sich auf die Alpenkonvention – einen internationalen Vertrag, der mit einer Organisationsstruktur verbunden ist, zu der auch ein ständiges Sekretariat und mehrere Ausschüsse gehören –,
der Cluster „wandernde Fischarten im Rhein“ hängt eng mit der IKSR zusammen und
der Cluster „Tschechisch-Sächsisch-Bayerisches Dreiländereck“ hat sich im Zusammenhang mit der Tschechisch-Deutschen Grenzgewässerkommission entwickelt, die bereits in den 1970er Jahren eingerichtet wurde.
All diese stark formalisierten grenzüberschreitenden Institutionen wurden nicht mit dem Ziel geschaffen, den grenzüberschreitenden Biotopverbund zu verbessern. Ausschlaggebend waren andere Gründe, z.B. Katastrophenschutz (Hochwasser und Industrieunfälle). Erst später wurde das Aufgabenspektrum um Biotopverbund erweitert. In den Fällen, in denen Biotopverbund den thematischen Ausgangspunkt bildete, entstanden nur schwach formalisierte Institutionen wie etwa die Kleve-Treffen.
5 Internationale Institutionen und starke Naturschutzverbände als hauptsächliche Erfolgsfaktoren
Viele der theoretisch abgeleiteten Einflussfaktoren wurden durch die Interviewergebnisse bestätigt, z.B. entspannte zwischenstaatliche Beziehungen, rechtliche Rahmenbedingungen, langjährige persönliche Beziehungen, interkulturelle Kompetenz und Sprachkenntnisse, engagierte Führungspersönlichkeiten und die Abwesenheit substantieller Konflikte. Grenzüberschreitende ökologische Bezüge und die Verfügbarkeit finanzieller Fördermittel hingegen sind zwar auch von Bedeutung, können aber nicht zur Erklärung dafür herangezogen werden, dass es deutlich mehr grenzüberschreitende Biotopverbundprojekte an der Westgrenze als an den Grenzen zu den östlichen EU-Mitgliedstaaten gibt. Potenzielle Anknüpfungsstellen für den Biotopverbund sind ziemlich gleichmäßig über die gesamte Außengrenze verteilt (Finck et al. 2005: 365). Ebenso sind auch Förderprogramme wie INTERREG, LIFE oder die Projektförderung der DBU überall in gleicher Weise verfügbar. Grenzüberschreitende LIFE-Projekte sind allerdings schwer zu konzipieren, weil hohe formale Anforderungen damit verbunden sind, weil die Verständigkeit auf einen Lead-Partner mitunter nicht einfach ist und weil manche staatliche Akteure befürchten, dass sich dadurch die Höhe der auf das eigene Land entfallenen LIFE-Mittel verringert.
Unter dem Strich scheinen zwei Gruppen von Hypothesen besonders hohen Erklärungswert zu haben. Die erste betrifft den Einfluss von Naturschutzverbänden und die zweite bezieht sich auf internationale Institutionen und Organisationen.
In den Interviews ist deutlich geworden, dass Naturschutzverbände einen mehr oder weniger großen Einfluss auf die Initiierung vieler grenzüberschreitender Biotopverbundprojekte ausgeübt haben. Manchmal spielen sie unmittelbar eine führende Rolle wie etwa der BUND beim Europäischen Grünen Band (Cluster I). In anderen Fällen haben sie Behörden und Regierungen angeregt und unterstützt wie beim Ökologischen Verbund Alpen (Cluster III). Und manchmal wären die Projektanträge von Behörden ohne die Mitwirkung der Verbände gar nicht zustande gekommen, z.B. beim Ketelwald-Projekt (Nr. 29). In dieselbe Richtung weisen die Aussagen von Interviewpartnern, dass es wegen des Mangels an schlagkräftigen Naturschutzverbänden fast keine grenzüberschreitenden Biotopverbundprojekte an der deutsch-polnischen Grenze gibt. Dieser Grenzraum ist dünn besiedelt und von wirtschaftlicher Strukturschwäche gekennzeichnet. Es gibt dort zwar Naturschutzverbände, die jedoch nur über wenige Mitglieder verfügen.
Die empirische Untersuchung wirft ein Schlaglicht auf die positive Rolle internationaler Institutionen und Organisationen wie der Alpenkonvention, der IKSR oder den Strukturen in Verbindung mit dem Europäischen Grünen Band. Erstens verringern sie die Transaktionskosten der Anbahnung projektbasierter Kooperationen, weil sie Akteuren eine gefestigte Plattform zum gegenseitigen Kennenlernen und für den Austausch von Ideen bieten. Ein zweiter Aspekt kommt zum Tragen, sobald internationale Organisationen großräumige Biotopverbundkonzepte erarbeiten, die als Bezugsrahmen für lokale oder regionale Projekte dienen können. Geldgeber können in der Regel leichter davon überzeugt werden, ein einzelnes Projekt zu fördern, wenn es in eine umfassendere Strategie eingebettet ist. Insbesondere Lückenanalysen können lokale Behörden dazu animieren, fehlende Biotopverbindungen herzustellen und die Gelder an die Stellen zu leiten, wo sie am dringendsten benötigt werden.
6 Diskussion, Handlungsoptionen und weiterer Forschungsbedarf
Die zu Beginn dieses Beitrags getroffene Feststellung, dass Biotopverbund in der Fachwelt nur scheinbar klar definiert sei, erklärt sich aus dem Befund, dass das Wort in der Praxis grenzüberschreitender Zusammenarbeit beinahe beliebig verwendet wird. Andererseits ist diese Beobachtung nicht völlig überraschend, weil Biotopverbund bei genauerer Betrachtung keineswegs eindeutig definiert ist. Dies kann auch einen Vorteil darstellen, weil Akteure aus unterschiedlichen sozialen Kontexten, mit divergierenden kulturellen und beruflichen Prägungen ein Anliegen oder ein Kooperationsvorhaben nur dann unterstützen, wenn es genügend Spielraum für individuelle Interpretationen gibt. Inhaltliche Unbestimmtheit zentraler Begriffe kann somit die Zusammenarbeit über soziale oder kulturelle Grenzen hinweg erleichtern.
Viele der ermittelten Projekte scheinen aus einer gesamteuropäischen Perspektive nur von begrenztem Wert zu sein – gerade auch unter dem Gesichtspunkt der Anpassung an den globalen Klimawandel, weil sie sich auf sehr kleine Gebiete beziehen und offensichtlich nicht auf Basis einer übergeordneten Strategie entwickelt wurden. Letzteres ist ein weit verbreitetes Problem, insbesondere bei INTERREG-Projekten, weil die dahinter stehenden Programme vor allem von Generalisten und Finanzfachleuten entworfen und verwaltet werden. Diese Personengruppen sind meist weniger gut mit einschlägigen Fachkonzepten vertraut und in erster Linie an einem ordnungsgemäßen Abfluss der Gelder interessiert (Gualini 2003: 48, Perkmann 1999: 663-665).
Nicht alle grenzüberschreitenden Biotopverbundprojekte müssen jedoch notwendigerweise große Gebiete abdecken, um effektiv zu sein. Für Arten wie die Flussperlmuschel (Margaritifera margaritifera) und für Lebensraumtypen wie Sanddünen wäre es schwierig oder gar abwegig, regionale oder gar transnationale Biotopverbünde zu schaffen. Stattdessen muss es als Erfolg gelten, wenn es gelingt, örtliche Teilpopulationen zu vernetzen und immer neue Projektgelder für die kontinuierliche Verbesserung des Erhaltungszustands einzuwerben.
Dessen ungeachtet scheint es sich bei einigen grenzüberschreitenden Biotopverbundprojekten um Einzelaktivitäten mit begrenztem ökologischem Nutzen zu handeln. Dies könnte teilweise daran liegen, dass es bislang erst wenig Biotopverbundkonzepte gibt, die größere transnationale Räume abdecken und die außerdem so detailscharf sind, dass sie als Orientierungshilfe bei der Entwicklung lokaler Projekte dienen könnten. Eine positive Ausnahme ist der „Atlas Biotopverbund Rhein“ (IKSR 2006), der den gesamten Lauf des Rheins im Maßstab 1 : 100000 erfasst, wohingegen etwa die „Indicative map of the Pan-European Ecological Network in Western Europe“ (Bouwma et al. 2006) wenig Informationen enthält, die für Deutschland und seine Nachbarstaaten konkret zu nutzen wären. Daher könnte ein sinnvoller Handlungsansatz darin bestehen, mehr Biotopverbundkonzepte auf nationaler, zwischenstaatlicher und europäischer Ebene zu erarbeiten, wie das derzeit beispielsweise im Rahmen mehrerer transnationaler Projekte im Alpenraum geschieht (vgl. Consortium of the Ecological Continuum Initiative ALPARC / CIPRA / ISCAR / WWF & Presidency of the Platform ‚Ecological Network‘ under the Alpine Convention 2010)
Fast alle Interviewpartner hoben die Einzigartigkeit ihrer jeweiligen Projekte hervor. Dagegen ist nichts einzuwenden, weil zwei Projekte niemals völlig gleich sind. Man kann darin aber auch ein Indiz dafür sehen, dass viele Akteure vor Ort wenig über ähnliche Projekte in anderen Regionen zu wissen scheinen. Es gibt kaum Foren für den Austausch von Erfahrungen mit grenzüberschreitendem Naturschutz. Eine weitere praktische Handlungsoption wäre es daher, die Informationsflüsse zwischen den Praxisakteuren zu verbessern und geeignete Angebote zu institutionalisieren, die z.B. nach dem Vorbild der „Kleve-Treffen“ angelegt werden könnten.
Eine dritte Handlungsoption beinhaltet die Stärkung der Schnittstellen zwischen grenzüberschreitenden Biotopverbundprojekten und der Raumordnung. Landes- und Regionalplanung gehören zu den wichtigsten Instrumenten der formellen Sicherung von Biotopverbundflächen in Deutschland (Albrecht & Leibenath 2008). Die Raumordnung ist auch deshalb ein interessanter Partner des Naturschutzes, weil die Koordination verschiedener sektoraler Politiken zu ihren grundlegenden Aufgaben gehört. Genau auf diese Art der Abstimmung sind viele Biotopverbundprojekte angewiesen, weil sie die Sphären anderer Ressorts jenseits des Naturschutzes berühren, z.B. Tourismus, Landwirtschaft, Forstwirtschaft oder Wasserwirtschaft. Verwiesen sei schließlich auch darauf, dass Raumordnungspläne grenzüberschreitend abgestimmt werden müssen, wenngleich die Bundesländer und Planungsregionen dieser Verpflichtung in unterschiedlicher Intensität nachkommen.
Hinsichtlich weiteren Forschungsbedarfs kann die empirische Analyse zum Ausgangspunkt ganz unterschiedlicher zukünftiger Untersuchungen werden. Zwei Richtungen könnten dabei besonders vielversprechend sein. Zum einen könnte man die Gründe analysieren, die zum Scheitern von grenzüberschreitenden Biotopverbundprojekten führen. Bei den Erhebungen sind etliche Projekte zutage getreten, die entweder nicht zu den von den Akteuren gewünschten Ergebnissen geführt haben oder die sich – anders als von den Initiatoren gewünscht – nicht zu stabilen, langfristigen Kooperationen entwickelt haben. Würde man sich diesen „gescheiterten“ Projekten eingehender widmen, könnte man einiges über die Voraussetzungen lernen, die für den langfristigen Erfolg solcher Projekte erforderlich sind.
Die vertikalen, ebenenübergreifenden Abstimmungsmechanismen in großen transnationalen Kooperationsinitiativen wie dem ökologischen Verbund Alpen (Cluster III) oder dem Europäischen Grünen Band (Cluster I) stellen ein weiteres interessantes Forschungsobjekt dar. Hier wäre zu fragen, wie transnationale Strategien und Prioritäten mit den Vorstellungen und Interessen lokaler Akteure in Einklang gebracht werden und inwiefern lokales Wissen bei der Erarbeitung transnationaler Biotopverbundstrategien berücksichtigt wird.
Literatur
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