Indirekte Landnutzungsänderungen durch Energiepflanzenanbau

1 Auswirkungen und ­Steuerungsbedarf

Der Ersatz fossiler Energieträger durch Bioenergie verspricht neben diversen energie- und regionalpolitischen Vorzügen auch eine signifikante Minderung der energiebedingten Treibhausgasemissionen. Allerdings müssen Bemühungen um eine THG-Bilanzierung bei Energiepflanzen stets auch die Anbauphase in den Blick nehmen und die dort auftretenden Emissionen infolge von direkten und indirekten Landnutzungsänderungen durch Bio­masseanbau berücksichtigen (IFPRI 2010, Searchinger et al. 2009). Außer der Treibhausgasbilanz beeinflussen Landnutzungsänderungen auch die biologische Vielfalt, Boden, Wasser, regionale Wertschöpfung und soziale Rechte. Direkter Landnutzungswandel tritt auf, wenn Biomasseanbau auf bisher agrarisch nicht genutzten Flächen stattfindet, etwa wenn Wälder in landwirtschaftliche Nutzfläche umgewandelt werden. Ein Umbruch zugunsten agrarischer Nutzung kann hier zu einer erheblichen Freisetzung von Kohlenstoff führen. Soweit Biomasse auf stillgelegten oder aufgegebenen Flächen produziert wird, liegt dagegen per definitionem kein relevanter Landnutzungswandel vor, da diese Flächen bereits früher agrarisch genutzt wurden, auch wenn die erneute Innutzungnahme im Einzelfall zu einer Freisetzung von Kohlenstoff sowie Auswirkungen auf Biodiversität, Boden- und Wasserressourcen führen kann. Eine indirekte Landnutzungsänderung tritt hingegen auf, wenn der durch Biomasse verdrängte Anbau von Nahrungsmitteln, Futter oder nachwachsenden Rohstoffen für die Industrie seinerseits an anderer Stelle einen (direkten) Landnutzungswandel auslöst. Die daraus resultierenden (indirekten) THG-Emissionen sind (zumindest teilweise) auf erhöhte Biomasseproduktion zurückzuführen und müssen in einem vollständigen Rechnungs- und Bewertungszusammenhang für Bioenergie Berücksichtigung finden (Fritsche et al. 2010a, Robertson et al. 2009).

Bis 2008 haben zahlreiche Lebenszyklusanalysen (life cycle assessments – LCAs) die von der Politik unterstellte THG-Reduktion verschiedener Bioenergie-Nutzungspfade gegenüber fossilen Energieträgern bestätigt (Farrel et al. 2006, Wang 2005) und dabei Emissionen aus direkten Landnutzungsänderungen einbezogen. Keine dieser Studien hat freilich die Wirkungen des indirekten Landnutzungswandels auf Biodiversität, Wasser und Boden sowie sozio-ökonomische Auswirkungen berücksichtigt. Im Jahr 2008 lösten dann zwei Studien von Searchinger et al. (2008) und Fargione et al. (2008) eine noch andauernde, sehr kontroverse Debatte über die Relevanz, den Umfang und die Politikimplikationen der im Zusammenhang mit Bioenergie entstehenden iLUC-Effekte aus (Fritsche et al. 2010a, Lapola et al. 2010). Ansätze, die Schäden an der natürlichen Umwelt in Lebenszyklusanalysen in LCAs einbeziehen, wurden zwar entwickelt (etwa Pfister et al. 2009, Urban et al. 2008), bisher jedoch nicht in die Praxis überführt.

Während zur Bekämpfung direkter Auswirkungen Instrumente, z.B. Zertifizierungssysteme, entwickelt worden sind, stecken Methoden zur Berücksichtigung von iLUC-Effekten noch in den Kinderschuhen. Vor dem Hintergrund der Herausforderungen (dazu Gawel & Ludwig 2011) einer Einbeziehung von iLUC in die Bioenergie-Governance fasst der Beitrag nachfolgend die Diskussion über mögliche Erfassungsmethoden zusammen, bewertet die bisher entwickelten Ansätze und gibt Empfehlungen für die Politik.

2 Ansätze zur iLUC-orientierten Steuerung von Bioenergie: ein Überblick

Um indirekten Landnutzungseffekten bei der Governance von Bioenergie Rechnung zu tragen, werden bisher im Wesentlichen drei Ansätze diskutiert: wirkungsbezogene Methoden, Produkt-Zurechnungsverfahren sowie allgemeine Governance-Methoden.

2.1 Wirkungs­bezogene Methoden

Diese Methoden zielen darauf ab, indirekte Auswirkungen von Landnutzungsänderungen als direkte Auswirkungen dort zu erfassen und zu steuern, wo sie sich ereignen. Jede indirekte Landnutzungsänderung stellt zugleich eine direkte Änderung am Anbauort dar, die lediglich durch andere Sektoren außerhalb der Bioenergieproduktion verursacht wurde (z.B. Produktion von Lebensmitteln oder nachwachsenden Rohstoffen für die Industrie). Da direkte Wandlungsprozesse besser beobachtet und leichter gesteuert werden können, bietet sich eine Fokussierung auf direkte Änderungen weltweit an. So lassen sich die Probleme der Kausalität und der Zuordnung vollständig umgehen. Stattdessen kann mit (direkten) Landnutzungsänderungen dort, wo sie jeweils auftreten, auf nachhaltige Weise umgegangen werden.

2.1.1 Nachhaltigkeitsanforderungen für alle Formen der Landnutzung

Der erste Ansatz innerhalb der wirkungsbezogenen Methoden ist die Einführung von Nachhaltigkeitsanforderungen für alle Formen der Landnutzung (Klepper 2008, van Dam et al. 2010). Dieser Ansatz bezweckt die Erfassung jedweden indirekten als direkten Landnutzungswandels, indem er alle land- und forstwirtschaftlichen Aktivitäten der Zertifizierung unterstellt. Bedürften nicht nur die Bioenergieproduktion, sondern auch die Forstwirtschaft, die Nahrungsmittel- und Futterproduktion etc. einer Treibhausgasbilanz, wäre jede indirekte Landnutzungsänderung als direkte Landnutzungsänderung grundsätzlich unmittelbar durch raumplanerische, ordnungsrechtliche oder anreizende Instrumente steuerbar. Denn „indirekte“ Landnutzungsänderungen sind ja nur ein Konstrukt, das bestimmte „direkte“ Umnutzungen zugunsten anderer Anbauformen als Energiepflanzen als „indirekte“ Folge von Bioenergieproduktion an anderen Standorten betrachtet. Könnte der gesamte Agrarsektor auf Nachhaltigkeit geprüft werden, so erübrigten sich die Besorgnisse, die auf energiepflanzeninduzierte Folgeeffekte bei Landnutzungsverschiebungen gerichtet sind, denn es könnte jeweils direkt beobachtet und ggf. eingegriffen werden, wenn nachteilige LUC-Folgen drohen.

2.1.2 Internationale Verträge

Der zweite Ansatz, der an die Auswirkungen auf die Landnutzung anknüpft, setzt auf internationale Übereinkommen zum Schutz von kohlenstoffreichen Flächen und Gebieten mit hohem Wert für die Artenvielfalt. Dem Ansatz liegt die Idee zu Grunde, dass die Biomasseerzeugerländer in der Lage sind, Landnutzungsänderungen in schützenswerten Bereichen durch ihre Raumordnungspolitik und Naturschutzgesetzgebung zu unterbinden (Fargione et al. 2008, Fritsche et al. 2010a). Mechanismen dazu können die Erweiterung der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (UNFCCC) auf sämtliche Emissionen aus den Bereichen Landnutzung, Landnutzungsänderung sowie Agrar- und Forstwirtschaft (land use, land use change and forestry – LULUCF) in CO₂-Emissionsgrenzen oder der Biodiversitätskonvention (CBD) zum globalen Schutz von Flächen mit großer Biodiversität darstellen. Andere Optionen sind der REDD+-Mechanismus (Reducing Emissions of Deforestation and Degradation plus nature conservation, sustainable forest management and the enhancement of carbon in forests in developing countries), der gerade unter der UNFCCC verhandelt wird, oder bilaterale Übereinkommen zwischen den Ursprungs- und Verbraucherstaaten.

2.2 Methoden der ­Produkt-Zurechnung

Methoden der Produkt-Zurechnung versuchen, genau bestimmte indirekte Auswirkungen kausal den jeweiligen Bioenergieprodukten zuzuordnen, um so die globalen sozialen Kosten der Nutzung, die bisher bei Dritten oder der Allgemeinheit anfallen, nunmehr verursachergerecht zuzuordnen (sog. Internalisierung externer Kosten) und unverzerrte Knappheitsinformationen auf Märkten für den Einsatz von Bioenergie bereitzustellen. Ein Beispiel hierfür sind Versuche einer schlüssigen THG-Bilanzierung von Bioenergiepfaden.

2.2.1 Modell-basierte Zurechnung

Dieser Ansatz geht von der Annahme aus, dass Landwirte auf der ganzen Welt auf höhere Preise für landwirtschaftliche Produkte reagieren, indem sie Wälder sowie Grünland in Ackerland umwandeln (Searchinger et al. 2008). Die im Rahmen des Ansatzes verwendeten Modelle haben das Ziel, die Treibhausgasemissionen der direkten und indirekten Landnutzungsänderungen für den jeweiligen Nutzungspfad von Bioenergie darzustellen (z.B. Bauen et al. 2010, Hiederer et al. 2010). Die Methode wird in den USA durch den Renewable Fuel Standard 2 (RFS2, 2010) und den kalifornischen Low Carbon Fuel Standard (LCFS, 2009) bereits angewandt.

2.2.2 Schematische Zurechnung

Die Methode der schematischen Zurechnung ordnet Bioenergie-Nutzungspfade in drei Kategorien ein, abhängig von den Treibhausgasemissionen, die durch indirekten Landnutzungswandel hervorgerufen werden. Innerhalb der Methode gibt es verschiedene Ansätze, der wichtigste ist der sog. iLUC-Faktor, der im Folgenden näher vorgestellt wird. Zunächst ist der iLUC-Faktor ein Hilfsmittel, um durch indirekte Landnutzungsänderungen verursachte Treibhausgasemissionen pauschal in LCAs einzubeziehen (Bauen et al. 2010, Fehrenbach et al. 2008, Fritsche et al. 2010a, b). Der Zuschlag hängt von der jeweiligen Energiepflanzenart, von der Weltanbauregion und dem Anteil der Energiepflanzenproduktion auf landwirtschaftlicher Nutzfläche in der Region im Vergleich zum Weltmaßstab ab. Die Treibhausgasemissionen aus Landnutzungswandel werden auf einen Zeitraum von 20 Jahren angerechnet, der iLUC-Faktor steht für die Emissionen, die in einem Jahr ausgestoßen werden. Mit der Begründung, dass nicht jede Ertragserhöhung eine Landnutzungsänderung zur Folge hat (möglich ist z.B. auch die Produktion auf Stilllegungsflächen oder die Ertragssteigerung durch Intensivierung auf derselben Fläche) bringt die Methode nur 25, 50 oder 75 %des Faktors in Ansatz gebracht. Welcher Prozentsatz zur Anwendung kommt, hängt davon ab, ob die Schätzungen konservativ, moderat oder hoch sind. Der iLUC-Faktor eignet sich dazu abzugrenzen, ob der jeweilige Nutzungspfad von Bioenergie eine bestimmte, politisch festgelegte Grenze der Einsparung von Treibhausgasemissionen über- oder unterschreitet. Wendet man z.B. einen iLUC-Faktor von 50 %auf Biokraftstoffe aus Raps, Weizen oder Mais an, erreichen diese nicht die Treibhausgaseinsparung von 35%, die Artikel 17 Abs. 2 EE-RL fordert (Fritsche et al. 2010a).

2.2.3 Herkunftsnachweise

Dieser Vorschlag beruht auf der Annahme, dass Verbraucher – wenn man ihnen Informationen über die Herkunft von Bioenergie zur Verfügung stellt – indirekte Landnutzungsänderungen in ihre Konsumentenentscheidungen einbeziehen. Ein Herkunftsnachweis informiert die Verbraucher darüber, in welchen Ländern und Regionen das jeweilige Bioenergieprodukt hergestellt wurde. Jedes Endprodukt müsste ein Etikett tragen, das Informationen darüber enthält, in welchem Land und wo in diesem Land die verwendeten Energiepflanzen angebaut wurden (Mathews & Tan 2009).

2.3 Allgemeine Governance-Methoden

Allgemeine Governance-Methoden zur Berücksichtigung indirekter Landnutzungseffekte auf Bioenergiemärkten sind globalsteuernd ausgerichtet, verändern also nur den allgemeinen Handlungsrahmen für die Akteure, ohne direkt in Landnutzungs- oder Produktentscheidungen auf Märkten einzugreifen: Sie verzichten sowohl darauf, Auswirkungen produkt­spezifisch zu internalisieren, als auch darauf, indirekte als direkte Effekte im Rahmen der Landnutzung zu erfassen und zu steuern. Vielmehr zielen sie darauf ab, die rahmensetzende Bioenergiepolitik unter bloß qualitativer Berücksichtigung indirekter Effekte zu konzipieren.

2.3.1 Lockerung des Treiberdrucks aus dem politischen Raum

Die erste Option beinhaltet die Absenkung des Druckes auf die Landnutzung durch ein Verringern der Nachfrage nach Biomasse als land- oder forstwirtschaftlichem Produkt. Mittel sind die Reduzierung von Bioenergiezielen und -quoten sowie das Zurückfahren von Einspeisevergütungen und Verwendungspflichten für bestimmte oder für alle Bioenergienutzungspfade (UK Renewable Fuels Agency 2008; Gesetz zur Änderung der Förderung von Biokraftstoffen – Gesetz vom 15. Juli 2009, BGBl. I, S. 1804; Netherlands Environmental Assessment Agency 2010). Eine andere Möglichkeit ist der Erlass von Moratorien mit einem vorübergehenden Ausschluss von Bioenergie oder bestimmten Bioenergieprodukten vom Markt für eine gewisse Zeit (vgl. etwa die Schweizer Parlamentarische Initiative Nr. 08.480, 2009). Weitere Optionen mit der Wirkung der Lockerung des Treiberdrucks sind die Privilegierung von Energie aus Reststoffen und Bioabfällen, die verstärkte Förderung von Kraft-Wärme-Kopplung, die Entwicklung von verbesserten Technologien oder die Erhöhung der Energieeffizienz (Hennenberg et al. 2010).

2.3.2 Berichtspflichten an den Gesetz­geber

Der zweite Ansatz innerhalb der Governance-Methoden besteht in Berichtspflichten an den Gesetzgeber. Ein Gesetzgeber, der die Probleme des iLUC kennt, aber bei der Verabschiedung eines Gesetzes keine Methode zur Einbeziehung von iLUC-Auswirkungen zur Hand hat, könnte eine Entscheidung vertagen. Er könnte die Auswirkungen der gegenwärtigen Bioenergiepolitik im Blick behalten und getroffene Maßnahmen in der Zukunft anpassen. Die EU hat diesen Ansatz in Artikel 19 Abs. 6 EE-RL gewählt. Danach ist die Kommission verpflichtet, dem Europäischen Parlament und dem Rat bis zum 31.12. 2010 einen Bericht zu übermitteln, der den Einfluss indirekter Landnutzung auf Treibhausgasemissionen sowie Möglichkeiten, diesen Einfluss zu verringern, darstellt. Berichtspflichten sind auch Teil der britischen „Renewable Transport Fuel Obligation“ (RTFO 2009).

3 Bewertung von Maßnahmen der iLUC-Zurechnung

3.1 Bewertungskriterien

Wie lassen sich nun die im Schrifttum vorgeschlagenen oder bereits implementierten Maßnahmen zur Berücksichtigung indirekter Effekte steuerungspolitisch bewerten? Tab. 1 bietet hierzu unter Rückgriff auf die in der umweltpolitischen Instrumentendiskussion üblichen Kriterien (Gawel 1991) eine Zusammenstellung von Bewertungskriterien, die insgesamt zehn Bewertungsprinzipien zugeordnet sind. Diese wiederum spiegeln einerseits die Leistungsfähigkeit der Maßnahme sowie andererseits deren politische Durchsetzbarkeit.

3.2 Bewertung der einzelnen Ansätze

Der nachfolgende Abschnitt überprüft die einzelnen Ansätze anhand der Bewertungskriterien. Das Ergebnis ist in den Tab. 2 und 3 zusammengefasst.

3.2.1 Wirkungsbezogene Methoden

Nachhaltigkeitsanforderungen für alle Formen der Landnutzung

Dieser Ansatz ist theoretisch schlüssig, aber praktisch kaum umsetzbar: Die Effektivität des Vorschlags hängt von nicht weniger als der Zertifizierung der gesamten globalen Landnutzung im landwirtschaftlichen und forstwirtschaftlichen Bereich ab. Zertifizierungspflichten müssten dafür nicht nur in der industrialisierten Welt, sondern auch in den Entwicklungs- und Schwellenländern eingeführt werden. Dies dürfte kaum zu leisten sein. Schließlich kann Zertifizierung allgemein als ein Instrument der „Private Governance“ Mängel der Rechtssetzung und -durchsetzung nicht vollständig ausgleichen. Ein entsprechender Rahmen ist allerdings nur in wenigen Entwicklungsländern vorhanden (vgl. etwa Ebeling & Yasué 2009).

Internationale Verträge

Auch dieser Ansatz überzeugt in der Theorie, seine Umsetzung ist allerdings in mittlerer Zukunft nicht zu erwarten. Dies gilt insbesondere für die Einbeziehung von Emissionen aus den Bereichen Landnutzung, Landnutzungsänderung sowie Agrar- und Forstwirtschaft (land use, land use change and forestry – LULUCF) in die Klimarahmenkonvention (UNFCCC) oder die Anreicherung der CBD in der Weise, dass sie global Gebiete mit hoher Bedeutung für die Biodiversität schützt. Zu beiden Themen laufen Verhandlungen schon seit einigen Jahren. Selbst für den REDD+-Mechanismus gibt es noch kein rechtlich bindendes Regelwerk. Darüber hinaus ist die Implementierung der kritische Punkt internationaler Verträge, die den Biodiversitätsschutz und die Erhaltung von Kohlenstoffspeichern bezwecken, wie etwa Erfahrungen mit der CBD zeigen. Im Ergebnis stehen multilaterale oder bilaterale internationale Übereinkommen im Moment nicht zur Verfügung. Im Hinblick auf die in der Regel unzureichende Implementierung völkerrechtlicher Verträge in Entwicklungs- und Schwellenländern mangelt es dieser Methode auch an Wirksamkeit.

3.2.2 Methoden der Produkt-Zurechnung

Modell-basierte Zurechnung

Kritikpunkt an der Modell-basierten Zurechnung ist, dass die Modelle – selbst in einfachen Versionen – sehr komplex, aber dennoch weit davon entfernt sind, alle relevanten Parameter zu erfassen. Außerdem hängen sie stark von Annahmen für die Input-Parameter und die Wechselbeziehungen in den Modellen ab und kommen daher zu signifikant unterschiedlichen Ergebnissen (vgl. die Übersichten bei Edwards et al. 2010, Fritsche et al. 2010a, Prins et al. 2010). Die Berechnungsverfahren und Ergebnisse sind selbst für Fachleute, die an der Entwicklung der Modelle nicht beteiligt waren, kaum nachzuvollziehen (vgl. auch Fehrenbach et al. 2009). Außerdem müssen die Modelle ständig an künftige Entwicklungen angepasst werden, z.B. an die Erhöhung der Erträge. Insgesamt können die aus den Modellen gewonnenen Informationen als Orientierung für politische Entscheidungen dienen, sind aber bisher nicht geeignet, verbindliche rechtliche Regulierungen zu legitimieren. Im Ergebnis ist eine Modell-basierte Zurechnung hochkomplex und nicht transparent, aber trotzdem nur fragmentarisch und daher nicht ausreichend präzise. Ein Konsens über ihren Einsatz liegt sowohl in der Wissenschaft als auch in der Politik in weiter Ferne. Aufgrund der großen Bandbreite von wissenschaftlichen Ergebnissen ist es kaum vertretbar, politische Entscheidungen auf deren Grundlage zu treffen (vgl. auch Tipper et al. 2009).

Schematische Zurechnung

Wie zuvor dargestellt, sind hierbei drei verschiedene Ansätze zu unterscheiden: Der sog. „iLUC-Faktor” ist auf Anwenderfreundlichkeit ausgerichtet, er misst auf einer groben Skala und nimmt ein geringeres Maß an Genauigkeit in Kauf. Dadurch verletzt die Methode aus rechtlicher Sicht potenziell den Gleichheitsgrundsatz und das Verursacherprinzip. Ein weiterer Kritikpunkt ist, dass sie als eine Handelsbeschränkung im Sinne des WTO-Rechts gesehen werden kann, weil der iLUC-Faktor nach Ländern und Regionen zugeteilt wird (Klepper 2008).

Herkunftsnachweise

Um einen Steuerungseffekt zu entfalten, verlangt diese Methode informierte und umweltbewusste Marktteilnehmer. Eine weitere Bedingung ist, dass Verbraucher ihr Wissen über die Umweltwirkungen von Bioenergie auch nutzen und ihre Wahlmöglichkeiten zwischen Bioenergieprodukten aus verschiedenen Regionen gezielt einsetzen. Erfahrungen mit anderen Labels zur Kennzeichnung bestimmter Umwelt- und sozialen Auswirkungen von Produkten weisen jedoch darauf hin, dass nur eine kleine Anzahl von Käufern Nachhaltigkeitsaspekte in Kaufentscheidungen einbezieht. Für das FSC-Siegel (Zertifikat des Forest Stewardship Council) haben Schätzungen ergeben, dass nur 10 bis 15 %der Verbraucher die Entscheidung für ein bestimmtes Holzerzeugnis an Nachhaltigkeit orientieren (Rehbinder 2003). Da verlässliche Informationen über Landnutzungseffekte bisher nicht erhältlich sind, können solche Verbraucherentscheidungen außerdem auf die Diskriminierung bestimmter Regionen hinauslaufen. Die Herkunft stellt zudem keinen verlässlichen Indikator für die Relevanz oder für die Quantität von indirekten Landnutzungsänderungen dar. Daher mangelt es diesem Ansatz sowohl an Effektivität als auch an Effizienz.

3.2.3 Allgemeine Governance-Methoden

Lockerung des Treiberdrucks aus dem politischen Raum

Die Lockerung des Treiberdrucks aus dem politischen Raum ist – im Gegensatz zu den bisher analysierten Ansätzen – sowohl praktikabel als auch verfügbar, jedoch unspezifisch und nicht effizient. Es liegt auf der Hand, dass sie nicht zwischen verschiedenen Bioenergiepfaden differenzieren kann und sich nicht auf besonders schützenswerte Gebiete beschränkt. Da Bioenergieproduktion profitabel ist, werden zum Anbau von Energiepflanzen zunächst die produktiven und nicht die marginalen Flächen verwendet (Klepper 2008). Daher müssen auch bei Reduzierung der Bioenergieziele spezielle Instrumente für den Schutz naturschutzfachlich besonders wertvoller Gebiete sorgen. Die Bioenergiequoten zu senken kann aber die Nachfrage nach Land reduzieren und so auch den Druck auf besonders schützenswerte Bereiche. Ein Moratorium ist ein effektives Instrument, um indirekte Landnutzungsänderungen, die durch nationale Bioenergiepolitiken ausgelöst werden, für einen bestimmten Zeitraum zu vermeiden und zu verringern. Politische Strategien, die auf eine Erhöhung der Energieeffizienz setzen, müssen schließlich das Problem der sog. Rebound-Effekte (Herring et al. 2009) berücksichtigen, d.h. die Möglichkeit der Nachfrageausweitung als Folge effizienzbedingter Preissenkungen.

Berichtspflichten an den Gesetzgeber

Berichtspflichten sind ohne weiteres umsetzbar, die Methode ist daher praktikabel und schnell verfügbar. Sie vermeidet viele der erwähnten Probleme mit anderen Methoden. Andererseits können Berichte nur eher vage Überlegungen und qualitative Gewichtungen zur Verfügung stellen. Dennoch können sie helfen, auch die indirekten Auswirkungen der gegenwärtigen Bioenergiepolitik im Blick zu behalten und getroffene Maßnahmen in der Zukunft anzupassen. Berichtspflichten können dazu beitragen, das Thema indirekte Landnutzungsänderungen auf der Tagesordnung zu halten, aber sie bieten jedenfalls kurzfristig keine Handhabe gegen nicht nachhaltige Landnutzungsänderungen. Da die Umwandlung von Flächen mit hohem Wert für die biologische Vielfalt oder mit hohem Kohlenstoffbestand in Flächen der Landwirtschaft normalerweise nicht umkehrbar ist, sind Berichtspflichten freilich nicht wirksam genug.

4 Fazit

Die Analyse hat gezeigt, dass gegenwärtig keine Methode bereit steht, die gleichzeitig als leistungsfähig, praktikabel und praktisch verfügbar zu bezeichnen wäre und die auf eine breite wissenschaftliche und politische Akzeptanz stieße. Statt dessen finden wir eine Fülle von Ansätzen vor, die von intellektuell reizvollen, aber zumindest kurz- und mittelfristig unpraktikablen Methoden wie der universalen Einführung von Nachhaltigkeitsstandards in der globalen Agrarproduktion bis hin zu theoretisch fragwürdigen, aber kurzfristig machbaren Verfahren reichen.

Wirkungsbezogene Methoden werden durch den Ehrgeiz entwertet, Landnutzung und Landnutzungswandel weltweit unter (bisher noch nicht definierten) Nachhaltigkeitsbedingungen neu zu ordnen. Methoden der Produkt-Zurechnung, die auf die Internalisierung von iLUC-Effekten bei den verschiedenen Bioenergieprodukten abzielen, sind durch ungelöste Probleme bei der Zurechnung der Auswirkungen und Modell-basierter Zuordnung zu Nutzungspfaden und Produktion gekennzeichnet. Besonders Modell-basierte Zurechnung ist sehr komplex, nicht transparent, trotzdem fragmentarisch und noch nicht zufriedenstellend genau. Die Methode liefert keine eindeutigen Ergebnisse, ist aufwändig und weit von einer Akzeptanz in Wissenschaft und Politik entfernt. Politische Erfahrungen mit Modell-basierter Zurechnung in den Vereinigten Staaten zeigen scharfe Kontroversen sogar innerhalb der Wissenschaft (Kline & Dale 2008, Righelato & Spracklen 2007, Searchinger et al. 2008, Wang & Haq 2008). Diese münden letztlich in eine rein politische Entscheidungsfindung über die Einbeziehung oder Nicht-Einbeziehung von iLUC im Hinblick auf den jeweiligen Bioenergie-Nutzungspfad. Gleichzeitig führt die methodische Kontroverse über iLUC zu einer politischen Lähmung. Solange die Modell-basierte Zurechnung keine eindeutigen Ergebnisse liefern kann und die Methoden intransparent bleiben, erscheint sie nicht geeignet, Legitimation und gesellschaftliche Befriedung im Hinblick auf dieses strittige Thema zu vermitteln.

Gleichwohl brauchen die Politiken zur Förderung von Bioenergie weltweit eine kurzfristige wissenschaftliche Empfehlung darüber, wie man iLUC-Effekte in Rechnung stellt. Die Beurteilung der verschiedenen Methoden zeigt, dass die Methode der Lockerung des Treiberdrucks aus dem politischen Raum kumulativ die höchsten Grade an Praktikabilität, Verfügbarkeit und Effektivität hat. Die Methode ist ohne Voraussetzungen „verfügbar“ und benötigt lediglich den politischen Willen, auf die iLUC-Problematik zu reagieren. Da iLUC-Effekte relevant sind, ist ein signifikanter und unverzüglicher Wechsel der gegenwärtig allumfassenden Bioenergieförderpolitiken angezeigt. Weil aber die diskutierten wirkungsbezogenen und Produkt-Zurechnungsmethoden entweder nicht zur Hand oder nicht genau genug sind, gebietet das Risiko der Übersteuerung die weitere Verwendung von Bioenergie in moderater Weise.

Insoweit befolgt die Methode der Absenkung des Drucks auf bioenergiebezogenen Landnutzungswandel das Vorsichtsprinzip in beide Richtungen. Die Anwendung dieses Ansatzes unter Unsicherheit bezieht vorläufig die Notwendigkeit zu weiterer Forschung mit Blick auf die iLUC-Zurechnung mit ein. Dies nimmt den Druck von knappen Landressourcen, verhütet irreversible Strukturveränderungen und verschafft der internationalen Bioenergiepolitik die dringend benötigte Zeit, um die Steuerungsstrukturen neu auszurichten, sowie der Wissenschaft, um ihre Methoden fortzuentwickeln. Die Kalkulationen durch die unterschiedlichen Methoden könnten dabei helfen, die vorläufigen Ziele und Quoten von Bioenergie zu bestimmen.

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Anschriften der Verfasser: Prof. Dr. Erik Gawel, Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung – UFZ, Department Ökonomie, Permoserstraße 15, D-04318 Leipzig, und Universität Leipzig, Institut für Infrastruktur und Ressourcenmanagement, Grimmaische Str. 12, D-04109 Leipzig, E-Mail erik.gawel@ufz.de ; Dr. Grit Ludwig, Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung – UFZ, Department für Umwelt- und Planungsrecht, Permoserstraße 15, D-04318 Leipzig, E-Mail grit.ludwig@ufz.de .