Ökosystemleistungen und die Neoliberalisierung des Naturschutzes

1 Ein Boom mit kontroversen Effekten

„Ecosystem services“ und „Ökosystemleistungen“ (ÖSL) haben sich zu Schlüsselwörtern der internationalen und zunehmend auch der deutschen Debatten über Naturschutz und Landschaftspflege entwickelt. Zahlreiche Autoren verbinden mit dem ÖSL-Konzept die Hoffnung, politische Entscheidungsträger besser davon überzeugen zu können, Umweltzerstörungen zu verringern, indem ihnen die Abhängigkeit des menschlichen Wohlergehens von der Natur vor Augen geführt und in marktwirtschaftlichen Kategorien ausgedrückt wird (Armsworthet al. 2007,Grunewald & Bastian2013).

Auch im politischen Raum hat der Ansatz große Resonanz gefunden. Als Belege lassen sich das von der UNO koordinierte Millennium Ecosystem Assessment (MEA), das von den Umweltministern der G8-Staaten in Auftrag gegebene Programm The Economics of Ecosystems & Biodiversity (TEEB) und die in Anlehnung an den Weltklimarat IPCC konzipierte Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services (IPBES) anführen.

National wie international ist das ÖSL-Konzept zum Gegenstand zahlreicher Kontroversen geworden, die sich beispielsweise um terminologische, methodische und ethische Fragen drehen (vgl. die Überblicksdarstellungen inBarnaud & Antona2014,Schröteret al. 2014). Debattiert wird auch über die politischen Implikationen. Viele Autoren, die sich unter den Gesichtspunkten von Politik und Planung mit dem ÖSL-Konzept beschäftigen, arbeiten seine Potenziale und Vorteile heraus und plädieren direkt oder indirekt dafür, verstärkt davon Gebrauch zu machen (Heilandet al. 2016b,Matzdorf & Meyer2014). Mahnende Stimmen verweisen hingegen darauf, dass das ÖSL-Konzept zu einer weiteren Neoliberalisierung von Natur und Naturschutz führen könne (McCauley2006,Sullivan2014). Folgt man den Überlegungen vonTurnhoutet al. (2014), so geht es etwa im Umfeld von IPBES darum, biologische Vielfalt gemäß dem neoliberalen Paradigma transparent zu machen, zu messen, zu bewerten und bestimmten Steuerungs- und Vermarktungsstrategien zugänglich zu machen. Da sich biologische Vielfalt jedoch nur messen lässt, indem Komplexität reduziert wird, sei „die quantifizierte Biodiversität (oder Natur) [...] eine spezifische, durch Quantifizierung erzeugte. Sie ist nicht Proxy, sondern anders“ (Fatheuer2014 [2013]: 55). Die Abstraktion „Ökosystemleistungen“ wird demnach zum Filter für eine selektive, reduzierte Wahrnehmung von Natur.

Es herrscht jedoch Uneinigkeit darüber, wie eng der Zusammenhang zwischen dem ÖSL-Konzept und einer weiteren Neoliberalisierung von Natur und Umwelt ist.Kullet al. (2015) sowiePrimmer & Furman(2012) unterstreichen die Bedeutung kontextueller Faktoren und vertreten die These, dass das ÖSL-Konzept mit sehr unterschiedlichen Politikansätzen einhergehen kann. Ziel dieses Beitrags ist es daher, am Beispiel von „Naturkapital Deutschland – TEEB DE“ (TEEB-DE) zu untersuchen, welche Arten von politischen Problembeschreibungen und Rationalitäten in Verbindung mit dem ÖSL-Konzept formuliert werden und inwiefern TEEB-DE als neoliberal zu charakterisieren ist. Dazu werden im Folgenden zunächst die Begriffe „Problembeschreibung“ (oder „Problematisierung“), „Rationalität“ und „Neoliberalismus“ als Teil der so genannten Gouvernementalitätsperspektive erläutert (Abschnitt 2). Der Untersuchungsfall TEEB-DE und die Methode werden knapp umrissen (Abschnitt 3), bevor die Ergebnisse dargelegt (Abschnitt 4) und Schlussfolgerungen gezogen werden (Abschnitt 5).

Bei diesem Artikel handelt es sich um eine überarbeitete und stark gekürzte Fassung eines Beitrags, der 2017 in der Zeitschrift „Land Use Policy“ unter dem Titel „Ecosystem services and neoliberal governmentality – German style“ erschienen ist (Leibenath2017).

2 Neoliberale und andere Regierungsweisen im Naturschutz

Der französische Philosoph Michel Foucault (1926-1984) hat unter der Überschrift „Gouvernementalität“ eine Perspektive entwickelt, aus der man untersuchen kann, wie Menschen auf das eigene Verhalten und das anderer Menschen einwirken. Für Foucault stellen sowohl die Selbst- als auch die Fremdführung Ausprägungen des Regierens dar. Außerdem ist Regieren oder die Ausübung von Macht untrennbar mit Wissen verbunden: Um zu regieren, muss man Klarheit über die Gegenstände und Probleme des Regierens haben. Das heißt, Regieren setzt Problematisierungen voraus. Nötig ist jedoch auch Wissen über Ziele des Regierens und deren Begründung sowie über die den jeweiligen Zielen angemessenen Strategien und Beurteilungsmaßstäbe. Foucault spricht in diesem Zusammenhang von Rationalitäten. Darüber hinaus hat er sich damit beschäftigt, wie durch mehr oder weniger subtile Mechanismen oder Techniken das Selbstverständnis von Menschen – das heißt ihre Subjektivität – so beeinflusst wird, dass es mit einer bestimmten Problematisierung und Rationalität des Regierens in Einklang steht (Dean2010,Foucault1979).

Aus Sicht der Gouvernementalitätsforschung ist es möglich, unterschiedliche Regierungsweisen empirisch zu ermitteln und durch ihre je spezifischen Ausprägungen von Problematisierungen, Rationalitäten, Selbst- und Fremdtechniken sowie Subjektivierungen zu charakterisieren. Regierungsweisen stellen eine Art von Idealtypen dar, die sich in der Praxis auf vielfältige Weise überlagern und vermischen können. Im Folgenden wird mit einem dreiteiligen Klassifikationsschema gearbeitet, um Regierungsweisen in der deutschen Naturschutzpolitik zu untersuchen: Souveränität, Disziplinierung und Neoliberalismus (Fletcher2010,Foucault2008 [1978-1979]):

(1) Souveränität kommt in der Herrschaft absolutistischer Monarchen zum Ausdruck, die die strikte Befolgung geltender Gesetze einfordern – seien es weltliche oder göttliche Gesetze. Unterwerfung unter die Gesetze wird zum Selbstzweck. Daher benötigt diese Regierungsweise keine weiteren Begründungen, sondern stützt sich vor allem auf die Verfolgung und öffentlichkeitswirksame Bestrafung von Delinquenten. Im Naturschutz steht souveränes Regieren für formale Regeln und Gesetze, die Ausweisung von Schutzgebieten, ordnungsrechtliche Ansätze sowie hierarchische Arten der Entscheidungsfindung, wozu auch Rechtsprechung und Strafen zählen (Dean2010,Foucault1991 [1975]; 2008 [1978-1979]).

(2) Im Gegensatz dazu richtet sich disziplinierendes Regieren darauf, die Menschen zu erziehen und zu disziplinierten Individuen zu machen, die bestimmte moralische Ansprüche verinnerlicht haben. Sie richten sich nach diesen Maßstäben aus Angst, als Abweichler aufzufallen, und legen sie auch an andere an. Disziplinierende Macht beruht darauf, menschliches Verhalten als gut oder böse zu bewerten. Überwachung, individuelle Schuldzuschreibungen und moralische Appelle spielen eine zentrale Rolle. Es fällt nicht schwer, im Naturschutz Beispiele für disziplinierendes Regieren zu finden: Aufrufe zur Erhaltung von Arten und Lebensräumen für zukünftige Generationen, Schuldzuweisungen an uneinsichtige Personen sowie die Heranbildung umweltbewusster Subjekte (Fletcher2010,Foucault1991 [1975]).

(3) Die dritte Kategorie – Neoliberalismus – ist nicht nur die komplexeste, sondern auch die umstrittenste (Fletcher2010,Foucault2008 [1978-1979],McCarthy & Prudham2004). Umstritten ist einerseits, was dieses Wort bedeutet; andererseits hat sich „Neoliberalismus“ insgesamt zu einer Art Kampfbegriff entwickelt, weshalbPeck(2013: 133) von einem „ungeliebten Schurken-Konzept“ spricht, das „hauptsächlich in abschätziger Weise und zugleich immer wahlloser benutzt wird“.

In diesem Beitrag liegt der Fokus auf Neoliberalismus als Regierungsweise im Sinne Foucaults, die sich folgendermaßen skizzieren lässt:

• Neoliberales Regieren basiert auf der Annahme, dass menschliches Handeln in erster Linie durch Kosten-Nutzen-Erwägungen geleitet wird. Daher sind Anreize von zentraler Bedeutung. Sie können durch die Stärkung bestehender und die Einrichtung neuer Märkte geschaffen werden, etwa für Ökosystemleistungen wie die CO₂-Speicherung in naturnahen Wäldern. Anreize können jedoch auch jenseits von Märkten geboten werden, beispielsweise durch staatliche Geldleistungen wie im Falle von Kulturlandschaftsprogrammen.
• Unternehmertum und die Prinzipien des Markts dienen als Leitlinien für Staat und Gesellschaft. Die öffentliche Verwaltung hat primär unter Effizienzgesichtspunkten zu arbeiten. Ein Beispiel aus dem Naturschutzbereich wäre die Privatisierung von Großschutzgebietsverwaltungen. Generell verlagert sich die Aufmerksamkeit von verpflichtenden Regeln zu freiwilligen Vereinbarungen, öffentlich-privaten Partnerschaften und einem stärkeren Engagement der Bürger.
• Staatliches Handeln wird eher mit Kosten-Nutzen-Überlegungen und Effizienz als mit moralischen Erwägungen begründet. Im Naturschutz kann sich das darin zeigen, dass die Kosten einer Schutzmaßnahme den Kosten gegenüberstellt werden, die ohne die Maßnahme zu tragen wären.
• Neoliberales Regieren zielt auf Konsens. Soziale Gegensätze und Ungleichheiten werden ausgeblendet. Stattdessen liegt das Augenmerk auf Lösungen im beiderseitigen Interesse. Soziale Ungerechtigkeiten sollen nicht durch Umverteilung, sondern Wirtschaftswachstum überwunden werden. Für den Naturschutz kann das bedeuten, die positiven wirtschaftlichen Auswirkungen von Schutzgebieten zu betonen, aber die eventuelle Entrechtung einheimischer Bevölkerungsgruppen auszublenden.

In Tab. 1 werden die Hauptmerkmale der drei Regierungsweisen zusammengefasst, allerdings nur im Hinblick auf Problematisierungen und Rationalitäten des Regierens. Die Leitfragen in der linken Spalte dienen als Grundlage der empirischen Analyse (Abschnitt 4).

3 Material und Methoden der empirischen Untersuchung

Gegenstand der empirischen Untersuchung ist TEEB-DE, insbesondere einige der Publikationen, die seit dem Beginn dieser Initiative im Jahre 2012 erschienen sind. TEEB-DE wurde von Seiten der Bundesregierung gestartet und bis September 2017 vom Bundesamt für Naturschutz mit Mitteln des Bundesumweltministeriums gefördert. Ziel von TEEB-DE ist es, vier thematische Berichte und zwei Broschüren zu erarbeiten, „die ökonomische Argumente für die Erhaltung des ‚Naturkapitals‘ liefern und damit ethische und ökologische Begründungen sinnvoll ergänzen“ (UFZ2016: ohne Seitenzahl). Die Broschüren, drei der Berichte sowie eine Fallstudiensammlung (TEEB-DE2017) liegen vor. Der vierte, zusammenfassende Bericht steht noch aus (Stand: Januar 2018).

Für die Analyse wurden deutschsprachige Publikationen über Ökosystemleistungen und die TEEB-DE-Initiative recherchiert. Die Suche ergab mehrere Dutzend Texte, aus denen 14 Veröffentlichungen wegen ihrer Bedeutung für den TEEB-DE-Prozess und ihres politischen Charakters ausgewählt wurden. Dazu gehören die Einführungsbroschüre (Marzelliet al. 2012), die Broschüre über die Unternehmensperspektive (Wieleret al. 2013), die Kurzfassungen des Klimaberichts (Wüstemannet al. 2014) und des Berichts über ländliche Räume (Schröter-Schlaacket al. 2016) sowie drei besonders politikrelevante Kapitel des Stadt-Berichts (Heilandet al. 2016a,Kowariket al. 2016a; b). Außerdem wurden zwei Vorworte (Altmaier2012,Jessel2012), zwei eingestreute Interviews (Hansjürgens2012,Schwanke2012) und zwei politikorientierte Zeitschriftenartikel einiger Hauptpersonen von TEEB-DE (Albertet al. 2012,Macke & Schweppe-Kraft2011) berücksichtigt. Schließlich wurden noch das programmatische „Memorandum Ökonomie für den Naturschutz“ (Baumgärtneret al. 2009) einbezogen. Letzteres wurde zwar bereits 2009 veröffentlicht, ist aber bedeutsam, weil sich unter den Unterzeichnern mehrere Umweltökonomen finden, die später auch an TEEB-DE mitgewirkt haben.

Problematisierungen und Rationalitäten des Regierens wurden anhand der erkenntnisleitenden Fragen untersucht, die in der linken Spalte von Tab. 1 aufgeführt sind. Die ausgewählten Texte wurden mehrmals gelesen und mithilfe des Analyseprogramms MaxQDA im Hinblick auf die Forschungsfragen kodiert. Dabei wurden nicht nur Textstellen erfasst, die positive Aussagen enthalten und in denen etwas befürwortet wird, sondern auch solche mit negativen Aussagen und Zurückweisungen. Bei wörtlichen Zitaten aus den analysierten Dokumenten werden keine Quellen angegeben, weil es um wiederkehrende Artikulationsmuster und nicht um individuelle Urheberschaft geht. Ausführlichere Informationen zu den theoretischen und methodologischen Grundlagen dieser diskursanalytischen Arbeitsweise sind z.B. inLeibenath(2017) zu finden.

4 Ergebnisse

Im Folgenden werden die Ergebnisse der Analyse präsentiert, die sich an den erkenntnisleitenden Fragen aus Tab. 1 orientiert.

4.1 Problematisierungen: kostspielige Verluste von Naturkapital aufgrund falscher oder fehlender Anreize

• Was wird als Problem oder Herausforderung des Regierens beschrieben?

Natur erscheint in den untersuchten Dokumenten als eine Instanz, die Leistungen zum Nutzen der Menschen erbringt. Diese Ökosystemleistungen stellten die Dividende des Naturkapitals dar. Es gelte, dieses Vermögen klug zu bewirtschaften, um es nicht zu „verzehren“. Die Natur sei Grundlage von „Lebensqualität [...] Wohlstand [...] Wohlbefinden“ und der Wertschöpfung. In den analysierten Texten werden diverse Umweltprobleme angesprochen. Dabei handele es sich insgesamt um ein „schwerwiegendes ökonomisches Problem“, das zu „hohen gesellschaftlichen Kosten“ und einer „langfristig hohe[n] Kostenbelastun[g] der kommunalen Haushalte“ führe. Im Stadtbericht wird darüber hinaus auch auf „Umweltgerechtigkeit“ verwiesen.

• Was wird über Entstehung und Ursache der Probleme gesagt?

Hier sind mehrere Hauptaspekte zu nennen. Der erste lautet „(Fehl-)Anreize“, weil „[f]ür den Genuss der Natur [...] in der Regel kein Preis entrichtet“ werden müsse. Vielmehr werde „derjenige, der [...] Naturschutz betreibt, [...] mit den Kosten belastet“. Die zweite wichtige Ursache wird in „fehlende[n] Märkte[n]“ oder Marktversagen gesehen, genauer gesagt in der „zu geringe[n] Anerkennung durch den Markt für Aktivitäten zugunsten des Umwelt- und Naturschutzes“ und dem Umstand, dass „Knappheit, insbesondere die von öffentlichen Gütern [...] nur begrenzt von Märkten abgebildet“ werde. Drittens werden „[ö]konomische Wissensdefizite [...] auch in Naturschutzbehörden und Ministerien“ benannt. Ein vierter Hauptgrund ist den Texten zufolge darin zu sehen, dass „[d]er ökonomische Wert der Leistungen der Natur einerseits und die Folgekosten der Belastung und Zerstörung von Ökosystemen andererseits [...] in Politik und Wirtschaft noch unzureichend berücksichtigt“ würden. Ferner werden diverse Einzelaspekte erwähnt, beispielsweise die „sektorale Organisation von Politik und Verwaltung“, die „Komplexität des Themas“, die „schwierige Messbarkeit und Zurechenbarkeit von biologischer Vielfalt und Ökosystemleistungen mittels geeigneter Indikatoren“ sowie „unsere Konsumgewohnheiten und unse[r] Lebensstil“.

• Inwiefern werden politische und Verteilungsaspekte möglicher Entscheidungen angesprochen?

Diese Themen werden in den analysierten Dokumenten selten berührt. So wird gefordert, die „Bemühungen einkommensschwacher Länder“ stärker zu unterstützen und zu zeigen, „wer von den Leistungen der Natur profitiert und wer die Kosten für den Schutz und die nachhaltige Nutzung der Natur trägt“. Damit hängt die Frage zusammen, „wer wann und wo von welchen Effekten in welcher Weise betroffen ist“. Erwähnung findet auch die „asymmetrische Verteilung der bei Erhaltungsmaßnahmen auftretenden Kosten und Nutzen“. Insgesamt liegt der Schwerpunkt jedoch eher auf „Synergien“ und „Win-win-Situationen“ als auf der Idee, dass eine stärkere Berücksichtigung von Ökosystemleistungen zu umweltbezogenen Verteilungskonflikten führen könnte. Im Stadtbericht wird allerdings stellenweise für eine Re-Politisierung der Umweltpolitik geworben, für „Bürgerbeteiligung“ sowie dafür, „Zielkonflikt[e] demokratisch [zu] lösen“.

4.2 Rationalitäten: wirkungsvoller und effizienter Naturschutz, der zahlreiche Synergien erzeugt

• Was wird als Ziel des Regierens beschrieben?

Die Autoren werben für eine „ökonomische Perspektive“ auf Natur und Naturschutz. Damit verbinden sich Aussagen, die an das Vokabular von Unternehmensberatern erinnern: „höhere Effizienz“, „Synergien“ und „Win-win-Situationen“. In den untersuchten Veröffentlichungen wird auf Synergien, aber teilweise auch Zielkonflikte „zwischen Natur- und Umweltschutz sowie Klimaschutz und Anpassung an den Klimawandel“ oder zwischen „der Nutzung von Ökosystemleistungen und der Erhaltung der biologischen Vielfalt“ hingewiesen. Ein anderes Schlüsselkonzept lautet „Politikintegration“, verstanden als die „Integration von Umweltaspekten in all[e] Politikbereich[e]“. Allgemein sollen die „Leistungen der Natur besser in private und öffentliche Entscheidungsprozesse einbezogen“ werden.

• Welche spezifischen Instrumente und Ansätze werden befürwortet?

In den ausgewerteten Texten ist viel von Allianzen die Rede, so etwa zwischen Naturschutz-Vertretern und „Landnutzern“. Ein zweiter Ansatz zielt darauf ab, „[ö]konomisches Denken stärker in die Politikberatung ein[zu]bringen“. Damit hängen Begriffe wie „Bewusstseinsbildung“ zusammen: Das „Bewusstsein für die vielfältigen Leistungen und Werte unseres Naturkapitals“ soll gesteigert und der „Zusammenhang zwischen den vielfältigen Leistungen der Natur und dem menschlichen Wohlergehen ins Bewusstsein“ gerückt werden. Gegensätzliche Argumentationsstränge sind bei den Themen „Monetarisierung“ und „Schaffung neuer Märkte“ zu erkennen. Zumeist wird der Monetarisierung eine geringe Bedeutung zugewiesen, weil „Methoden der Monetarisierung nur ein Teil der möglichen Ansätze“ zur Bewertung von Ökosystemleistungen seien und niemand die Absicht habe, „der Natur ein ‚Preisschild anzuhängen‘“. An anderer Stelle wird hingegen die „Bewertung von biologischer Vielfalt in Geldeinheiten“ begrüßt, weil Monetarisierung weder „unmöglich“ noch „unanständig“ sei.

Noch facettenreicher und vielfältiger sind die Einstellungen zum Thema „Märkte“. Es gibt drei Grundpositionen, die sich teilweise überlagern. Anhänger der ersten Position sprechen sich dafür aus, zusätzliche „Märkte für Naturleistungen [zu] schaffen“ und empfehlen, „den Markt selbst als ein Instrument im Naturschutz zu gebrauchen“. Man solle sich nicht auf rechtliche „Ge- und Verbote“ beschränken. Bei der zweiten Grundposition überwiegt Skepsis, etwa wenn konstatiert wird, „der Schutz bislang nicht angemessen berücksichtigter Ökosystemleistungen [dürfte] gerade nicht über die Etablierung von Märkten erfolgen“ und „[d]ie Ergebnisse einer ökonomischen Betrachtung sind keinesfalls zwangsläufig Privatisierung und Vermarktung“. Die dritte Position ist abwägender: „[S]taatliche Regulierung“, „Ge- und Verbote, Steuern“ und „korrigierende staatliche Eingriffe“ werden ebenso als notwendig angesehen wie die Idee, das „Ordnungsrecht und bestehende Planungsinstrumente [...] [zu] stärken“, und die „Schaffung von Anreizstrukturen“. Manche Dokumente drehen sich jedoch nahezu ausschließlich um „Ordnungsrecht“, „Raumplanung“, „Landschaftsplanung“, „Kommunikation und Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern“ und „kooperative Planung“, ohne die Stichworte „Märkte“, „Privatisierung“ oder „Monetarisierung“ zu erwähnen. Ein häufig wiederkehrender Gedanke ist die „Integration [von Ökosystemleistungen] in die Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen“ und in die „Gewinn- und Verlustrechnung[en]“ von Kommunen und Unternehmen.

• Mit welchen Argumenten werden politische Ansätze gerechtfertigt?

Auch hier überwiegen ökonomische Erwägungen: „Schutz und die nachhaltige Nutzung der Natur lohnen sich – volkswirtschaftlich, aber auch betriebswirtschaftlich“, Naturschutz bzw. ein ökonomischer Zugang dazu sei „ökonomisch [...] vernünftig“ und erbringe „konkrete ökonomische Vorteile“. Abgelehnt wird die Vorstellung, Naturschutz „allein aus ethischen Gründen“ zu betreiben, weil die „Erhaltung der Natur nicht nur ethische Pflicht“ sei und der „Verlust an biologischer Vielfalt [...] auch ein schwerwiegendes ökonomisches Problem“ darstelle. Daneben finden sich Appelle an die die „[e]rhöht[e] Verantwortung der Industrienationen“ und die „moralische Pflicht gegenüber späteren Generationen“ – „für uns und unsere Kinder“.

5 Neoliberalisierung des Naturschutzes – nichts als ein von Skeptikern „selbst konstruierter Pappkamerad“ ( Hansjürgens 2016: 330)?

Die Ergebnisse der Dokumentenanalyse legen differenzierte Antworten auf die Frage nahe, inwiefern TEEB-DE als neoliberal zu charakterisieren ist. In TEEB-DE wird eine eindeutig neoliberale Problematisierung produziert. Natur wird – in Verbindung mit Ökosystemleistungen – als ökonomisches Kapital beschrieben. Folglich dreht sich Naturschutzpolitik um ökonomische Probleme, die als gesellschaftliche und betriebliche Kosten in Erscheinen treten und deren Ursachen unter anderem in fehlenden Märkten und unzureichenden ökonomischen Kenntnissen zu suchen sind.

Mit Blick auf mögliche Ziele, Strategien und Handlungskonzepte tritt jedoch eine widersprüchliche Vielfalt von Rationalitäten zutage. Neoliberales Denken dominiert, weil Begriffe wie „Effizienz“, „ökonomische Anreize“ und „Kosten-Nutzen-Rechnung“ eine prominente Rolle spielen. Falsche Anreize werden als Ursache von Umweltproblemen gesehen, denn: „Viele Menschen denken bei ihren Entscheidungen im Grunde in ökonomischen Kategorien [...]“ (Kowariket al. 2016b: 13) und entsprächen somit dem Menschenbild des Neoliberalismus. Teilweise werden Märkte propagiert, um den Herausforderungen zu begegnen, vor denen die Naturschutzpolitik derzeit steht.

Zumeist wird jedoch eine nuanciertere Sichtweise vertreten, bei der Ordnungspolitik, marktorientierte Instrumente und – zumindest teilweise – auch beteiligungsorientierte Ansätze zum Tragen kommen. Die Tatsache, dass in den Dokumenten häufig auf Gerechtigkeitsargumente Bezug genommen wird und die Notwendigkeit hervorgehoben wird, Bewusstseinsbildung zu betreiben, ist charakteristisch für disziplinierendes Regieren. Elemente wie „Raumordnung“ und „Gesetzgebung“ sowie die kritischen Aussagen über Monetarisierung und marktorientierte Politikansätze passen hingegen eher in den Kontext souveränen Regierens.

Verfechter einer neoliberalen Regierungsweise mögen bemängeln, dass Naturschutzpolitik in TEEB-DE nicht konsequent genug entlang von Vokabeln wie „Anreize“, „Märkte“, „Wettbewerb“ und „Wirtschaftswachstum“ durchbuchstabiert wird. Hält man sich jedoch vor Augen, dass die deutsche Naturschutzpolitik der vergangenen Jahrzehnte von einer Mischung aus souveränen und disziplinierenden Regierungsweisen geprägt war, dann markiert TEEB-DE eine deutliche Akzentverschiebung in Richtung einer neoliberalen Regierungsweise. Die Autoren vieler TEEB-DE-Dokumente sind allerdings sorgsam darauf bedacht herauszustreichen, dass TEEB-DE andere Sichtweisen nicht ersetzen, sondern ergänzen solle.

Die Untersuchung sollte übergreifende Hauptmerkmale der bisherigen TEEB-DE-Publikationen identifizieren. Natürlich gibt es weitere Konzepte und Ideen, die in einzelnen Texten eine große Rolle spielen, aber hier unerwähnt geblieben sind. Außerdem ist die vorliegende Untersuchung nicht mehr als eine Momentaufnahme. Daher wäre es wünschenswert, die Entwicklung der Naturschutzpolitik über einen längeren Zeitraum hinweg zu analysieren und größere Entwicklungslinien zu ermitteln.

Wie man ein Projekt wie TEEB-DE insgesamt beurteilt, hängt davon ab, welche Einstellung man zum gegenwärtigen Wirtschaftssystem und den damit einhergehenden wachsenden Ungleichheiten und Umweltzerstörungen hat, und ob man an einem grundlegenderen Wandel interessiert ist. In seiner vorliegenden Form entspricht TEEB-DE der Logik der ökologischen Modernisierung, die Umweltschutz und Wirtschaftswachstum integrieren möchte. Einiges spricht jedoch dafür, dass eine tiefergreifende Umorientierung in Politik, Wirtschaft und Gesellschaft erforderlich ist (Blühdorn2014 [2015], Papst Franziskus 2015).

Förderhinweis

Dieser Beitrag ist im Rahmen des Projekts „Regieren mit ‚Ökosystemleistungen‘: Veränderungen von Problematisierungen und Rationalitäten des Regierens in der deutschen Naturschutz- und Landschaftspflegepolitik“ entstanden, das von der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) unter dem Geschäftszeichen LE 2255/4-1 gefördert wird.

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